Становление и развитие органов управления советской юстицией в 1917 - 1936 гг

(Олейник И. И.) ("История государства и права", 2009, N 22) Текст документа

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ ЮСТИЦИЕЙ В 1917 - 1936 ГГ.

И. И. ОЛЕЙНИК

Олейник Ирина Ивановна, заместитель начальника Ивановского филиала Владимирского юридического института ФСИН России по учебной и научной работе, доктор юридических наук, доцент.

В статье раскрывается изменение структуры и функций органов управления юстицией в Советском государстве на протяжении первых двух десятилетий его существования.

В середине 70-х годов XX в. под руководством Р. С. Мулукаева было положено начало изучению развития институциональной структуры и форм руководства деятельностью органов внутренних дел России <1>. В дальнейшем в трудах ряда ученых, включая Р. С. Мулукаева и его учеников, получили отражение различные вопросы истории организации управления в ведомствах, относящихся к правоохранительной системе <2>. Одним из аспектов данной проблематики является исследование управления отечественной юстицией. -------------------------------- <1> См.: Черников В. В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (1917 - 1930 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1975; Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (октябрь 1917 г. - декабрь 1930 г.): Учеб. пособие / Науч. ред. Р. С. Мулукаев. М.: Академия управления МВД России, 1979. <2> См.: Мулукаев Р. С. Развитие системы управления органов внутренних дел СССР: Лекция. М.: Академия управления МВД России, 1979; Смыкалин А. С. Органы судебного управления РСФСР в период с 1922 по 1929 год: Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1981; Казаков А. И. Органы судебного управления РСФСР в период с 1930 по 1970 год: Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984; Петренко Н. И. Становление и развитие управления уголовно-исполнительной системой России: Дис. ... докт. юрид. наук. Рязань, 2002; Печников А. П. Главное тюремное управление Российского государства. 1879 г. - октябрь 1917 г.: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2002; Развитие организационно-правовых основ управления полицией России в XVIII - начале XX в.: Учеб. пособие / Под ред. Р. С. Мулукаева. М.: Академия управления МВД России, 2002; Шкрыль Е. О. Становление и организационно-правовое развитие судебного управления и судебного надзора в РСФСР (1917 - 1940 гг.): историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2005.

В юридической литературе под управлением юстицией принято понимать особый вид деятельности специально созданных аппаратов по развитию, упорядочению и обеспечению эффективного функционирования системы органов и учреждений, реализующих государственную политику в сфере юстиции <3>. При этом "управление юстицией" и "управление в сфере юстиции" исследователи обычно употребляют как тождественные понятия <4>. -------------------------------- <3> Куликов Г. В. Организационные основы деятельности органов юстиции Российской Федерации в условиях правовой реформы. М.: МЮИ, 1997. С. 38. <4> Кондратьева Т. В. Управление юстицией РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 5, 16, 40.

Если говорить об институциональном аспекте управления юстицией, то в РСФСР развитие ее системы определялось прежде всего ВЦИК и республиканским СНК, а также руководящими советскими органами в автономных республиках и областях. Важную роль в разработке управленческих решений играли Всероссийские съезды деятелей советской юстиции: первый и второй съезды были проведены в 1918 г., третий - в 1920 г., четвертый - в 1922 г., пятый в 1924 г. и последний, шестой - в 1929 г. (в дальнейшем созывались совещания работников юстиции). Съезды прекратили созывать из-за того, что в 30-е годы XX в. при определении государственной политики в сфере юстиции уже перестало учитываться мнение местных работников. От них требовалось, по сути, лишь слепое исполнение директив руководящих инстанций. Специализированными органами, непосредственно выполнявшими функцию управления, в сфере юстиции являлись: наркоматы юстиции союзных и автономных республик (на протяжении всего рассматриваемого периода), местные комиссариаты юстиции (до середины 1918 г.), отделы юстиции губисполкомов, губернские советы народных судей и уездные бюро юстиции (со второй половины 1918 г. до судебной реформы 1922 г.). Затем - через свои президиумы и отделы - управленческие функции выполняли краевые и губернские суды, а также их уполномоченные в уездах. В дальнейшем система органов, осуществлявших управление в сфере юстиции, а также их компетенция и взаимоотношения претерпевали значительную эволюцию. Ниже речь пойдет о непосредственном ведомственном управлении, в котором руководящая роль принадлежала республиканским наркоматам юстиции. Как известно, изначально юстиция не рассматривалась лидерами РКП(б) как принципиально важная для них сфера государственного управления. Отчасти поэтому, пойдя на союз с левыми эсерами, большевики согласились передать им руководство Наркоматом юстиции (НКЮ). В первые послереволюционные месяцы широко пропагандировался тезис, что в Советской республике сам народ, а не власть будет организовывать и реализовывать правосудие. Начавшаяся гражданская война также не способствовала повышению значения Наркомюста в государственном управлении, объективно выдвигая на первый план задачи, не относившиеся к его компетенции. По крайней мере этот наркомат не был включен в список "ударных", т. е. наиболее важных для новой власти и имевших приоритетное финансирование. Следует отметить, что управление военной юстицией не было отнесено к компетенции Наркомюста. Военные суды (существовавшие в 1918 - 1920 гг.) и военные трибуналы (функционировавшие на протяжении всего рассматриваемого периода) подчинялись Военно-революционному трибуналу при Реввоенсовете республики, а с 1921 г. - Верховному трибуналу при ВЦИК. Лишь в течение 1922 - 1923 гг. военные трибуналы стали подчиняться Наркомюсту и Верховному Суду РСФСР. При этом наркомат не занимался управлением их деятельностью, а лишь осуществлял общий надзор за соответствием их организации требованиям закона (это было закреплено в Постановлении "О разграничении пределов и компетенции различных отделов Наркомюста", принятом коллегией наркомата 22 июня 1923 г.). С созданием в 1924 г. Верховного Суда СССР военные трибуналы перешли в его ведение, т. е. получили союзное, а не республиканское подчинение. Такое положение сохранилось и после 1936 г., когда организация и руководство военными трибуналами были возложены на Наркомат юстиции СССР. Таким образом, почти на всем протяжении рассматриваемого периода Наркомюст РСФСР, а в Союзном государстве и другие республиканские НКЮ управление военной юстицией не осуществляли. Деятельность Наркомата юстиции РСФСР не сразу стала регламентироваться специальными актами. Причем первые из них разрабатывались самим наркоматом. Центральные органы власти издавали разрозненные акты, регламентировавшие лишь отдельные стороны деятельности органов и учреждений юстиции. Основная их часть была направлена на организацию отдельно народного суда, революционных трибуналов, мест лишения свободы и т. д. В значительной мере нормативно-правовое регулирование различных аспектов деятельности в сфере юстиции осуществлялось местными Советами. Как определенный рубеж в этом процессе можно рассматривать 1920 г. Тогда Наркомюст РСФСР принял два важных ведомственных нормативных акта: Положение "О местных органах юстиции" от 27 августа 1920 г. и Положение "Об отделах Народного комиссариата юстиции" от 26 ноября 1920 г. По решению коллегии НКЮ РСФСР от 2 марта 1921 г. было разработано первое Положение "О Народном комиссариате юстиции", отличавшееся краткостью содержания (его текст умещался на одной странице). В нем устанавливались следующие основные задачи наркомата: организация и инструктирование органов суда, следствия, защиты, обвинения; наблюдение за деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних; рассмотрение в порядке высшего судебного надзора судебных решений и приговоров, вступивших в силу; разработка общих мер наказания; организация исправительно-трудового режима и др. Определенная в период нэпа цель укрепления законности, в том числе и в деятельности государственных органов, обусловила необходимость разработки законодательных основ их функционирования. Например, в 1922 г. ВЦИК утвердил Положение о НКВД РСФСР. Также Декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г., т. е. специальным законом, было утверждено новое Положение о народном комиссариате юстиции РСФСР <5>. -------------------------------- <5> Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1923. N 10. Ст. 120.

В связи с утверждением ВЦИК 31 октября 1922 г. Положения о судоустройстве РСФСР <6> (введено в действие с 1 января 1923 г.) НКЮ утратил функцию надзора за судами (она перешла к Верховному Суду РСФСР) и местами лишения свободы (она перешла к НКВД РСФСР). Вместе с тем НКЮ оставался центральным административным органом судебного управления и осуществлял общее руководство, организацию, ревизию и инструктирование прокуратуры, защиты, органов следствия, нотариата, судебных исполнителей. К этому времени управление юстицией приобрело более сложный характер, на что в значительной степени повлияло также образование СССР. Согласно Основам судоустройства СССР и союзных республик от 29 октября 1924 г. наркомы юстиции союзных и автономных республик осуществляли надзор за всей судебной практикой всех судебных мест данной республики, опротестовывая и направляя через прокурорский надзор к пересмотру любой приговор и решение, вынесенные судами данной республики. На наркомов возлагалось также общее руководство, организация, ревизия и инструктирование всех судебных учреждений данной республики, прокуратуры, органов следствия, нотариатов, судебных исполнителей, защиты и т. д. -------------------------------- <6> Там же. 1922. N 69. Ст. 902.

В союзных республиках организация и компетенция наркоматов юстиции были в основном аналогичны (лишь в Азербайджанской ССР в 1930 г. НКЮ был ликвидирован, а его функции переданы Верховному Суду при республиканском ЦИК). Однако государственное управление в сфере юстиции еще не было централизовано в общесоюзном масштабе и осуществлялось самостоятельно республиканскими наркоматами. При этом немало вопросов проявлялось в разграничении их полномочий с судебными органами соответствующего уровня. Третьего июня 1929 г. ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено новое Положение о Народном комиссариате юстиции РСФСР <7>. По сравнению с предыдущим Положением 1923 г. в нем указывались место и роль Наркомюста в системе других центральных органов управления в соответствии с Конституцией РСФСР 1925 г. и принятым в том же году Общим положением о народных комиссариатах РСФСР <8>. На наркомат возлагались следующие основные задачи: проведение единой судебной политики на территории РСФСР; руководство следственными органами; совместная с НКВД разработка мероприятий в области исполнительно-трудового дела; надзор за органами ОГПУ и специальными судебными учреждениями и др. -------------------------------- <7> Там же. 1929. N 41. Ст. 434. <8> Там же. 1925. N 70. Ст. 553.

Положение 1929 г. закрепило также создание специального внутриведомственного органа, объединившего руководство всеми структурными подразделениями Наркомюста РСФСР - Организационно-инструкторского управления (Оргинстр). Оно заняло одно из ведущих мест в аппарате наркомата и было призвано обеспечивать единство руководства деятельностью судов и прокуратуры. Соответствующие организационно-инструкторские отделы позднее были созданы при краевых и областных судах и существовали до 1933 г. С конца 20-х годов XX в. особую актуальность приобрели задачи усиления военной мощи и достижения технико-экономической независимости СССР, находившегося во враждебном окружении. Представление о необходимости ускоренного развития экономики в сочетании с объективными ограничениями в финансовых и производственных ресурсах соответственным образом проецировалось на "боевые" задачи органов управления юстицией и на сам облик работников юстиции как "легионеров советского права" (этот эпитет принадлежит А. Я. Вышинскому <9>). Однако реального признания руководством Советского государства возросшей общественно-политической значимости функций Наркомюста не последовало. Государственная политика в сфере юстиции была жестко нацелена на обеспечение мобилизационных задач хозяйственного развития страны, и приоритетное место в этом отводилось принуждению. Собственно юстиционная деятельность в значительной мере была подменена внесудебной расправой посредством административно-политических органов. -------------------------------- <9> Олейник И. И. "Легионеры советского права": кадры органов юстиции Верхне-Волжского региона в 1929 - 1936 гг. Иваново: ИГЭУ, 2003. С. 89 - 123.

На рубеже 20 - 30-х годов XX в. достаточно широкое распространение получила идея упразднения республиканских наркомюстов. Звучали также предложения о ликвидации не только НКЮ, но и НКВД в целях создания на их основе наркомата по охране революционного порядка <10>. На практике же, наоборот, произошло расширение компетенции Наркомюста РСФСР за счет передачи в его ведение исправительно-трудовых учреждений (ИТУ) вследствие ликвидации республиканских НКВД. -------------------------------- <10> Тихомиров Б. Преобразование Наркомюста в Народный комиссариат по охране революционного порядка // Советская юстиция. 1930. N 5. С. 18 - 21.

Р. С. Мулукаев, раскрывая сущность этой трансформации, отмечает, что в условиях, когда резко возросла роль репрессивных органов, "аморфный" НКВД не удовлетворял Сталина, тем более что он увидел в нем едва ли не центр оппозиции <11>. Именно по личному указанию Сталина 15 декабря 1930 г. совместным декретом СНК СССР и ЦИК были ликвидированы НКВД союзных республик. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 31 декабря 1930 г. на Наркомюст РСФСР было возложено общее руководство исправительно-трудовой политикой и проведение в жизнь исправительно-трудового законодательства; организация и руководство местами лишения свободы, отбыванием иных видов наказания; организация помощи освобождаемым из мест лишения свободы; руководство изучением преступности и методов борьбы с ней <12>. В ведении НКЮ РСФСР ИТУ находились до 1934 г., когда было принято решение об их передаче в систему НКВД СССР. -------------------------------- <11> Мулукаев Р. С., Малыгин А. Я., Епифанов А. Е. История отечественных органов внутренних дел: Учеб. для вузов / Под ред. Р. С. Мулукаева. М.: NOTA BENE, 2005. С. 190. <12> История полиции и милиции России: Хрестоматия. Казань: Изд-во Казан. юрид. ин-та, 2005. С. 165 - 167.

К середине 30-х годов XX в. в связи с ростом хозяйственного строительства, усилением роли государственного управления и его усложнением, в том числе и в сфере юстиции, возобладала тенденция к ведомственному обособлению и централизации в общесоюзном масштабе различных направлений деятельности, относившихся к компетенции республиканских наркомюстов. Вставала задача создания в общесоюзном масштабе независимых друг от друга судебной и прокурорской систем. В частности, в ходе обсуждения проекта новой Конституции СССР подчеркивалось, что "ни прокуратура, ни тем более суд не могут находиться в подчинении у исполнительного административного органа, наркомата" <13>. -------------------------------- <13> Антонов-Саратовский В. П. Советский суд в свете новой Конституции // Советская юстиция. 1936. N 7. С. 39.

Рубежной вехой в развитии управления советской юстицией стало Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об образовании Народного комиссариата юстиции Союза ССР" <14>. Прокурорско-следственные органы союзных республик были выделены из соответствующих республиканских наркоматов юстиции и переданы в ведение созданной еще в 1933 г. прокуратуры СССР. Республиканские верховные суды также перестали входить в структуру наркомюстов. Согласно Конституции СССР 1936 г. единую государственную политику в области правосудия определял Верховный Совет СССР. В Наркомюсте СССР сосредоточиваются судебное управление, организация и руководство судебными учреждениями, общее руководство и надзор за деятельностью коллегий защитников, за работой нотариата, руководство системой юридического образования и т. д. Данные функции осуществлялись через НКЮ союзных и автономных республик, а в отношении специальных судов (военных трибуналов и транспортных судов) - непосредственно. Поскольку республиканские наркомюсты первоначально не имели в краях и областях специальных органов судебного управления, то они пытались организовать эту работу, используя аппарат самих судов, пока в 1938 г. не были учреждены краевые и областные управления этих наркомюстов. -------------------------------- <14> Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. 1936. N 40. Ст. 338.

В целом в 30-е годы XX в. по сравнению с периодом нэпа в результате усиления административно-политических методов управления обществом в ущерб правовым, а также сужения ведомственной компетенции произошло ослабление позиций республиканских наркоматов юстиции в механизме государственной власти. Прежде почти полностью сконцентрированная в них функция управления советской юстицией после 1936 г. была рассредоточена в соответствии с новой структурой системы правоохранительных органов страны.

Название документа