К вопросу о разработке законопроекта по регулированию сферы оказания квалифицированной юридической помощи и судебного представительства в ходе реализации проекта "Совершенствование доступа к правосудию в Российской Федерации"
(Муранов А. И., Самков Ю. С.) ("Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ", 2009, N 4) Текст документаК ВОПРОСУ О РАЗРАБОТКЕ ЗАКОНОПРОЕКТА ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ СФЕРЫ ОКАЗАНИЯ КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ И СУДЕБНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТА "СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
А. И. МУРАНОВ, Ю. С. САМКОВ
17 сентября 2009 г.
Целью Компонента I проекта "Совершенствование доступа к правосудию в Российской Федерации" является содействие системному укреплению нормативно-правовой и институциональной основы Российской Федерации в сфере доступа к правосудию в части оказания бесплатной юридической помощи, а также обеспечения получения квалифицированной юридической помощи. Проведенное в рамках проекта исследование выявило несоответствие национального законодательного и нормативно-правового регулирования сферы оказания квалифицированной юридической помощи международным подходам и стандартам, равно как и Конституции Российской Федерации. Основные рекомендации, подготовленные по итогам проведенного исследования, предусматривают разработку предложений о содержании законопроекта по данному вопросу с учетом правовой позиции, изложенной в соответствующих решениях Конституционного Суда РФ. С точки зрения заявленной цели проекта ТАСИС данная рекомендация представляется наиболее важной из числа других и должна быть выделена в качестве приоритетной. Ее реализация будет затруднена, если разработчики законопроекта предварительно не определят для себя круг основных задач, которые им предстоит решить. Это вытекает из следующих объективных предпосылок. 1. Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался об обязанности государства обеспечить эффективную реализацию нормы ч. 1 ст. 48 Конституции РФ путем законодательного закрепления порядка и условий предоставления квалифицированной юридической помощи. Между тем сегодня в России осуществлять судебное представительство имеет право любое лицо без ограничений, в том числе в Высшем Арбитражном Суде РФ и в Верховном Суде. Исключение составляют только представительство в Конституционном Суде РФ и защита по некоторым уголовным делам (но не по всем!). Подобная ситуация вызывает нарекания не только судей, но и общества. Подобное отсутствие должного государственного регулирования в сфере юридических услуг ведет к нарушению конституционного права на квалифицированную юридическую помощь, а также права на справедливое судебное разбирательство и права на эффективное средство правовой защиты, что в целом не отвечает интересам правосудия. Безусловно, такая ситуация способствует усилению коррупции в России и препятствует полноценному и эффективному отправлению правосудия. Примером может послужить объявление, обнаруженное в одной из ежедневных газет: "Юридическая компания "Юпитер": помощь в получении российского гражданства (паспорт РФ), эмиграция в другие государства с получением гражданства. Работа в Чехии и Канаде. Досрочное освобождение подследственных и осужденных, закрытие уголовных дел. Ведение уголовных дел любой сложности с положительным результатом. Ведение гражданских дел. Помощь в решении жилищных вопросов на всей территории России". Разве была бы возможной публикация подобных обещаний вести уголовные дела любой сложности с положительным результатом (!), если бы не та неудовлетворительная ситуация, которая сегодня сложилась в России? Даже если адвоката исключают из рядов адвокатуры, он может спокойно заниматься судебным представительством как физическое лицо. Подобная ситуация невозможна ни в одной развитой стране. Представляется, что в связи с этим первоочередной задачей является введение института квалифицированного судебного представительства, основанного на участии только профессиональных судебных представителей в конституционном, гражданском, арбитражном, уголовном и административном судопроизводствах. При этом из такого общего правила мог бы иметься ряд исключений. Так, непрофессиональное представительство по желанию физических лиц могло бы быть разрешено (кроме уголовного судопроизводства) только на разовой основе в случаях, установленных федеральным законом, в силу особых личных обстоятельств стороны (например, представительство родителями своих несовершеннолетних детей, представительство опекунами и попечителями лиц, ограниченно дееспособных, представительство членами семьи лиц, ограниченных в свободе, представительство юридических лиц их исполнительными органами, представительство консулами и атташе своих граждан), равно как и в случаях, когда это будет разрешено судом, и т. д. 2. Доступность правосудия в условиях профессионального процесса не может быть обеспечена без развитой инфраструктуры сферы юридических услуг <1>. Следовательно, важнейшим условием доступности юридической помощи во взаимоотношениях с судебным и иными государственными органами является создание законодателем условий, обеспечивающих конкурентную среду или, иными словами, установление для всех его участников одинаковых "правил игры". -------------------------------- <1> Приходько И. А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. Издательство юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, 2005. С. 42; Дедиков С. Российская адвокатура и современный менеджмент // Российская юстиция. 2002. N 2. С. 45.
Основные принципы, касающиеся роли юристов (приняты Восьмым Конгрессом ООН в 1990 г.), специально указывают, что правительства должны обеспечивать надлежащую квалификацию и подготовку юристов и знание ими профессиональных идеалов и моральных обязанностей, а также прав человека и основных свобод. В п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 января 1997 г. N 2-П (далее - Постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 N 2-П) определено: "Гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, в том числе в уголовном судопроизводстве, и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии..." Поэтому другой важнейшей задачей является разработка квалификационных требований к субъектам, оказывающим квалифицированную юридическую помощь, а также единых стандартов профессиональной деятельности, этических норм и мер ответственности за их нарушение. Все это особенно необходимо во взаимоотношениях с судебными органами, где успех дела зависит в первую очередь от профессионализма, квалификации и ответственности судебного представителя. 3. Задачей законопроекта является использование международного опыта при разработке квалификационных требований и профессиональных стандартов оказания юридических услуг и осуществления судебного представительства с точки зрения интегрирования России в международную экономическую и правовую систему. Нынешнее правовое регулирование российской сферы оказания юридических услуг и особенно судебного представительства в России выступает фактором, который является и будет являться препятствием для сбалансированного развития международно-правового сотрудничества России с отдельными иностранными государствами, их объединениями и международными организациями. Например, в Европейском союзе является аксиомой обеспечение квалифицированного характера судебного представительства. Если даже сближение законодательства России и Европейского союза не является сегодня для России приоритетом, ей нельзя забывать о принципиальной значимости этого процесса в перспективе, т. е. о необходимости стремления к тем стандартам, которые используются в Европейском союзе применительно к судебным процедурам, к судебным представителям и к порядку осуществления судебного представительства. Далее, сотрудничество в сфере правосудия - одно из основополагающих в рамках Совета Европы. Очевидно, что нынешнее неадекватное нормативное регулирование судебного представительства в России, учитывая важность института представительства для развития судебной системы России и значимость судебной власти с точки зрения стандартов Совета Европы, является и будет являться фактором, который препятствует сбалансированному развитию международно-правового сотрудничества России с Советом Европы. Несовершенство института судебного представительства в России не способствует занятию Россией лидирующих и авторитетных позиций в странах СНГ и государствах - участниках ЕврАзЭС в сфере гармонизации национальных законодательств (причем с ориентированием на российские стандарты). Сегодня Россия не в состоянии предложить что-либо заслуживающее внимания именно благодаря неадекватному нормативному регулированию судебного представительства в России. Данный фактор является и будет являться препятствием для сбалансированного развития сотрудничества России с иными государствами в рамках ВТО и с самой ВТО. При этом следует иметь в виду, что если до вступления России в ВТО российский законодатель может в любой момент установить какие-либо правила судебного представительства, в том числе направленные на ограничение прав иностранных лиц, то после вступления России в ВТО любые правила можно будет установить исключительно в той мере, в какой это не будет противоречить обязательствам России перед ВТО, имеющим силу международного договора (после вступления России в ВТО правила последней, воплощенные в соответствующих международных договорах, станут согласно п. 4 ст. 15 Конституции России составной частью правовой системы России и будут иметь приоритет над российскими законами). Отсюда вытекает еще одна исключительно важная задача - своевременно принять меры по защите национальных интересов. Это отвечает требованиям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ N 1662-р от 17 ноября 2008 г. Данная Концепция называет одним из приоритетных направлений развития институтов внешнеэкономической деятельности в РФ "создание на правительственном уровне инфраструктуры юридического обеспечения участия Российской Федерации в международных процедурах разрешения споров (как по вопросам, связанным с доступом на рынки иностранных государств, так и в связи с применением Российской Федерацией мер, ограничивающих доступ на российский рынок иностранных компаний)". Применение таких мер с точки зрения национальных интересов желательно и для ограничения деятельности международных юридических компаний, которые уже сегодня доминируют в российской сфере оказания услуг крупному и среднему бизнесу, а также крупнейшим российским транснациональным компаниям, сопровождая крупные сделки и проекты. 4. Задачей законопроекта является выбор наиболее оптимальных путей решения проблемы регулирования сферы оказания юридических услуг и судебного представительства. У подавляющего большинства юристов и представителей государства нет единого понимания того, какими должны быть квалификационные требования и стандарты профессиональной деятельности при оказании квалифицированной юридической помощи, при осуществлении судебного представительства и как их вводить. Разные субъекты оказания юридических услуг и социальные группы занимают по этому вопросу различные позиции, зачастую диаметрально противоположные. Важно подчеркнуть, что сегодня этому поиску принципиально ничто препятствовать не может, включая предшествующую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, содержащуюся в Постановлении от 16 июля 2004 г. N 15-П. Следует отметить, что в июле 2009 г. государство впервые публично обратило внимание на данную проблему: "15 июля в Великом Новгороде состоялось выездное заседание коллегии Министерства юстиции РФ. Заседание было посвящено осуществлению органами юстиции полномочий в области обеспечения судебной деятельности. Обсуждались, в частности, вопросы оказания квалифицированной юридической помощи, а также задачи в сфере адвокатской деятельности по обеспечению судопроизводства и пути их решения. <...> А. В. Коновалов в своем выступлении подчеркнул, что для повышения качества и экономичности осуществления правосудия необходимо упорядочить оказание квалифицированной юридической помощи. Рынок юридических услуг должен быть достаточно насыщен для того, чтобы граждане и хозяйствующие субъекты имели возможность выбора судебного представителя из числа квалифицированных юристов, что, в свою очередь, будет способствовать совершенствованию качества и сокращению сроков рассмотрения дел в судах. В связи с этим представляется целесообразным начать проработку предложений, направленных на определение перечня квалификационных требований к юристам, оказывающим гражданам юридическую помощь, а также процедуру допуска таких лиц к профессиональной деятельности, в том числе с помощью прохождения ими квалификационных испытаний (экзамена). Квалификационные требования, а также условия прохождения квалификационных экзаменов как для юристов, так и для адвокатов следует приблизить к единым стандартам. Необходимо также проработать вопросы повышения квалификации действующих адвокатов и юристов. Целесообразно изучить возможность установления критериев, определяющих уровень их профессиональной квалификации и специализации по конкретным отраслям права и видам судопроизводства. Обеспечить эффективное судопроизводство невозможно без соблюдения всеми участниками судебного процесса порядка, установленного процессуальным законодательством, и правил профессиональной этики. <...> Министр юстиции обратил внимание на то, что в настоящее время практически вне сферы деятельности адвокатуры остается консалтинг по экономическим вопросам, а Закон об адвокатской деятельности не создает серьезных стимулов для привлечения в адвокатуру способных молодых юристов. А. В. Коновалов назвал основные задачи в области адвокатской деятельности и адвокатуры: повысить спрос на услуги адвокатов; стимулировать приток молодых юристов в адвокатуру; регулярно повышать квалификацию адвокатов; усовершенствовать механизм контроля за качеством юридической помощи и соблюдением правил профессиональной этики; расширить сферу оказания бесплатной помощи и пропаганды права. Он подчеркнул, что для решения этих задач необходимо сотрудничество Минюста России и адвокатской корпорации, и предложил новую модель построения адвокатуры: первый уровень - адвокаты высшего класса, наделенные правом представительства в суде; второй уровень - адвокаты, не имеющие права судебного представительства. Для работы по всем направлениям, которые обсуждались на заседании коллегии, Министр юстиции предложил межведомственный Экспертно-методический совет, состоящий из 10 секций (адвокатуры, нотариата, судебно-экспертных учреждений и др.)" <1>. -------------------------------- <1> Минюст об адвокатской деятельности. 15 июля в Великом Новгороде состоялось выездное заседание коллегии Министерства юстиции РФ // Новая адвокатская газета. 2009. N 15(56). С. 1 - 4.
5. Из приведенного выше вытекает задача выбора способов регулирования сферы оказания юридических услуг и судебного представительства. Без сильного и самостоятельного сообщества лиц, профессионально оказывающих юридические услуги, организованных на федеральном уровне и подчиненных единым требованиям, стандартам и правилам, шансы России на достойное участие в мировой конкурентной борьбе не повысятся. Самый оптимальный способ достижения этой цели - использование института саморегулирования профессиональной деятельности. По этому пути идет весь цивилизованный мир. Один из вариантов саморегулирования профессиональной деятельности предусмотрен Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". Однако очевидно, что использование этого варианта может привести к появлению очень большого количества саморегулируемых организаций, которые могут организовываться не только по территориальному, но и по национальному принципу с сильно отличающимися стандартами качества оказания услуг и ответственности их членов, а также к затруднению соответствующего контроля над ними. Очевидно, что каждая из таких организаций будет преследовать свои собственные узкокорпоративные интересы, зачастую не имеющие ничего общего с федеральными интересами государства и интересами общества в целом. При выборе этого варианта в России могут появиться две системы саморегулирования - отдельно для адвокатов и отдельно для прочих лиц, оказывающих платные юридические услуги. Причем создание саморегулируемых организаций, в которых субъекты оказания юридических услуг будут осуществлять свою деятельность на коммерческой основе в форме хозяйствующих субъектов, поставит адвокатов в неравные конкурентные условия, а адвокатскую деятельность сделает экономически непривлекательной. Неизбежен переток адвокатов в коммерческие структуры и ослабление адвокатуры. Это не будет отвечать интересам общества и государства ни с экономической, ни с политической, ни с социальной точки зрения. Более предпочтительным представляется вариант использования существующих и уже проверенных на практике работающих механизмов и процедур саморегулирования. Такие механизмы и процедуры закреплены в законодательстве об адвокатуре (при этом адвокатура, как известно, является именно саморегулируемой организацией). Они выдержали испытание временем и в целом доказали свою эффективность. Выбор данного варианта способствовал бы объединению и усилению российского юридического сообщества, стимулировал бы его дальнейшее развитие и укрепление. 6. Выработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование и правоприменение в сфере оказания квалифицированной юридической помощи невозможны без возложения соответствующих функций на федеральный государственный орган исполнительный власти, который бы возглавил работу по реформированию сферы оказания юридических услуг и судебного представительства. Сегодня такие полномочия, применительно только к адвокатуре, имеет Министерство юстиции РФ, но их явно недостаточно для решения масштабных задач по реформированию сферы оказания квалифицированной юридической помощи. Поэтому совершенствование государственного управления в сфере оказания квалифицированной юридической помощи крайне необходимо и явится фактором, способным обеспечить формирование в России единого мощного профессионального сообщества, действующего по единым профессиональным стандартам и квалификационным требованиям, способного конкурировать на мировом рынке юридических услуг. При необходимости готовы принять участие в обсуждении всего комплекса мероприятий в рамках реализации проекта по совершенствованию доступа к правосудию.
Название документа