Реформирование органов прокуратуры и правовое регулирование их взаимодействия с органами предварительного следствия
(Олейник В. И.) ("Российский следователь", 2009, N 23) Текст документаРЕФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
В. И. ОЛЕЙНИК
Олейник В. И., адъюнкт ДВЮИ МВД России, старший лейтенант юстиции.
Правовое регулирование организации и деятельности органов прокуратуры, функций и полномочий прокуроров в течение последних лет начиная с 2003 г. оставалось в целом достаточно стабильным. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура составляет единую централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Систему органов прокуратуры составляли Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, а также прокуратуры городов и районов и другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Следственные подразделения органов прокуратуры входили в состав прокуратур и подчинялись соответствующему прокурору. Значительные изменения произошли в июне 2007 г., когда была проведена структурная реорганизация органов прокуратуры в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, в результате которой следственные подразделения были выделены в самостоятельный орган - Следственный комитет при прокуратуре РФ, возглавляемый председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 11 мая 2007 г.).
На Следственный комитет при прокуратуре РФ возложено обеспечение исполнения федерального законодательства об уголовном судопроизводстве путем производства предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, отнесенных к подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ уголовно-процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 20.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"). В систему Следственного комитета при прокуратуре РФ вошли Главное следственное управление Следственного комитета при прокуратуре РФ, следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ и приравненные к ним специализированные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по военным округам, флотам, Ракетным войскам стратегического назначения и другие военные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ. В связи с проведенной реорганизацией Следственный комитет, на мой взгляд, по отношению ко всей системе органов прокуратуры получил определенную организационную независимость, которая не в полной мере согласуется с принципами единства и централизации органов прокуратуры, закрепленными в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ <2>. Так, например, вопросы образования, реорганизации и ликвидации органов Следственного комитета не входят в сферу компетенции Генерального прокурора РФ. Председатель Следственного комитета, являясь первым заместителем Генерального прокурора, назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ, однако все остальные заместители Генерального прокурора назначаются Советом Федерации по представлению Генерального прокурора. В назначении заместителей председателя Следственного комитета Генеральный прокурор не принимает участия, так как они назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Следственного комитета. Кроме того, согласно нормам Положения о Следственном комитете при прокуратуре РФ, утвержденного указом Президента РФ <3>, закреплено, что кадровое обеспечение Следственного комитета осуществляется руководителем, а не Генеральным прокурором. Председатель Следственного комитета утверждает структуру и штатное расписание Следственного комитета при прокуратуре РФ, определяет полномочия структурных подразделений, определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности работников Следственного комитета РФ. В соответствии с п. 7 данного Указа Президента РФ Следственный комитет наделен полномочиями главного распорядителя средств федерального бюджета, и, следовательно, Следственный комитет наделен полной финансовой независимостью от прокуратуры РФ. Также Следственный комитет является юридическим лицом и имеет свои реквизиты (печать, штампы, бланки установленного образца, счета, в том числе и валютные). Кроме того, согласно п. 5 ч. 10 Положения Следственный комитет наделен правом взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности. -------------------------------- <2> См.: ч. 1 ст. 129 Конституции РФ. <3> См.: Указ Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 (в ред. от 4 января 2009 г.) "Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации" (вместе с Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации).
В результате проведенной реформы органов прокуратуры произошло отделение деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, от деятельности по расследованию преступлений, что, повторюсь, привело к определенному ограничению действия принципа единства и централизации органов прокуратуры, поскольку кадровые, организационные и иные вопросы, связанные с функционированием Следственного комитета при прокуратуре РФ, выведены из компетенции Генерального прокурора РФ. Вследствие этого сложилась двоякая ситуация, когда при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора и прокурорского следствия прокурор лишился значительной части своих надзорных полномочий по отношению ко всем органам предварительного следствия. Изменения в УПК и Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" упразднили право прокурора на многие действия по эффективному устранению допущенных нарушений законности не только следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ, но и органами предварительного расследования при федеральных органах исполнительной власти, т. е. МВД, ФСБ, ФСКН. Кроме того, прокурор лишился права на возбуждение уголовного дела и производство предварительного следствия. Заслуживает внимания тот факт, что с момента совершения преступления до рассмотрения дела в суде контроль за предварительным следствием осуществляют сами же следственные органы, что приводит к тому, что срок следствия руководители следственных органов могут продлевать фактически без ограничения, а содержание под стражей на досудебной стадии по судебному решению - до 18 месяцев. Исходя из вышеизложенного, на мой взгляд, прокурор лишен возможности осуществлять в полном объеме надзор за исполнением законов следственными органами на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Очевидно, что оставшиеся полномочия недостаточны для эффективного надзора за процессуальной деятельностью следствия. Вместе с тем слишком широкие полномочия следственных органов могут повлечь за собой возможные злоупотребления и, как следствие, нарушение прав и свобод участников уголовного судопроизводства, что в итоге не приведет к достижению цели повышения качества и законности на предварительном следствии. Как показала практика, большая загруженность руководителей следственных органов не позволяет в полной мере осуществлять надлежавший надзор за раскрытием и расследованием преступлений на стадии предварительного следствия. В свою очередь, отсутствие у прокурора необходимых полномочий не обеспечивает постоянный и оперативный надзор за законностью расследования. До изменения законодательства прокуроры были наделены широкими полномочиями, в том числе правом истребования уголовных дел для изучения и дачи обязательных указаний по направлению расследования и проведения дополнительных следственных действий. В соответствии с этим прокуроры регулярно истребовали к себе дела, давали указания и, если следователи бездействовали, ставили вопрос об их ответственности. Следует отметить, что основной задачей прокуратуры является координация деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью, требования соблюдения закона при раскрытии и расследовании преступлений и реализация основного принципа правосудия - неотвратимости наказания, в связи с чем необходимо не только сохранить полномочия прокурора за следствием в прежнем объеме, но и, возможно, расширить надзорные функции прокурора в этом направлении деятельности. В настоящее время при обсуждении вопроса о дальнейшем пути развития органов прокуратуры применительно к системе и ее организации отдельными политологами и юристами высказывается идея о целесообразности включения органов прокуратуры в состав Министерства юстиции, что, на мой взгляд, является ошибочным. Реформирование прокуратуры должно носить эволюционный характер, проводиться с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка. Преобразования должны быть направлены на упрочнение надзорной функции прокуратуры. Ее дальнейшее развитие укажет на необходимость вернуть наиболее существенные властно-распорядительные полномочия на предварительном следствии: возбуждать уголовные дела, отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом в случаях, предусмотренных УПК РФ; давать следователю обязательные для исполнения письменные указания и решать вопрос об отводе следователя. Идея создания единого Следственного комитета, в состав которого вошли бы следователи Следственного комитета при прокуратуре РФ, Следственного комитета МВД и ФСБ своевременна, это позволит значительно улучшить качество расследования и увеличить раскрываемость преступлений, что совершенно очевидно <4>. При этом подобное ведомство должно контролировать своих следователей в рамках ведомственного контроля, а общий надзор с широкими полномочиями должен быть возложен на органы прокуратуры, что повысит эффективность предварительного следствия и снизит риск ошибок и нарушения прав и свобод человека. Это будет эффективный вневедомственный контроль. -------------------------------- <4> См.: Нечипоренко Т. Учреждение Следственного комитета при прокуратуре РФ - первый шаг к созданию единого следственного аппарата // Lex Russia. 2008. N 1. С. 118 - 123.
Основная проблема заключается в том, что создание подобного ведомства связано с дополнительными финансовыми вливаниями. На мой взгляд, последующая разработка и реализация законов, необходимых для создания мощного следственного аппарата, с неизбежностью повлекут за собой расходы на его содержание, выделение ему зданий, увеличение штата следователей. Кроме того, существует вопрос о возможных расходах на увеличение заработной платы, потому что в Следственном комитете зарплаты выше, чем в других следственных органах. Я считаю, что без стабильного потока денежных средств невозможна реализация подобной программы реформирования. Таким образом, главной задачей реорганизации правоохранительных органов является создание сильной надзорной инстанции, обеспечивающей верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства и единого следственного комитета, обеспечивающего исполнение в полной мере федерального законодательства об уголовном судопроизводстве путем проведения предварительного следствия по уголовным делам по всем видам преступлений.
Название документа