Прокуратура - орган государственной власти
(Байкин И. М.) ("Современное право", 2009, N 12) Текст документаПРОКУРАТУРА - ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И. М. БАЙКИН
Байкин И. М., помощник прокурора г. Кушвы Свердловской области, преподаватель Уральского политехнического колледжа.
В статье исследуются вопросы правового статуса прокуратуры России, рассматриваются разные мнения о роли прокуратуры в структуре органов государственной власти, делаются выводы о необходимости признания независимости и самостоятельности прокуратуры как органа государственной власти. Ключевые слова: прокуратура, орган государственной власти, государственная власть, ветвь государственной власти, государственный орган, система разделения властей, прокуратура в системе разделения властей, власть, прокурорский надзор, полномочия прокуратуры.
The author of work does not support a position of some authors that the Office of Public Prosecutor is not body of the government, and also the right application to an a practice, according to which, the public prosecutor does not concern to the state bodies and in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons. In this connection, only in conditions of a recognition of independence and independence of Office of Public Prosecutor as body of the government it is possible to hope for success in the field of formation and developments of structures of a lawful state and a civil society, maintenance and protection of the rights and freedom of the person and the citizen, increase of a degree of safety of the person and a society. Key words: office of Public Prosecutor, body of the government, the government, a branch of the government, the state body, system of division of authorities, office of Public Prosecutor in system of division of authorities, authority, public prosecutor's supervision, powers of Office of Public Prosecutor.
На сегодняшний день правовой статус прокуратуры спорен. Ведется острая полемика о том, относится ли прокуратура к определенной ветви государственной власти, является ли она вообще органом государственной власти. Статусная неопределенность прокуратуры в системе разделения властей вносит некоторую нестабильность в процесс осуществления возложенных на нее полномочий, что имеет значение как для правоприменительной практики, так и для защиты прав участников правоотношений, предупреждения и пресечения правонарушений. Например, авторы комментария к Федеральному закону от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) не относят прокуратуру к органам государственной власти <1>. Так, КС РФ в Определении от 24.02.2005 N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указал, что согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре; представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 1 ст. 24). -------------------------------- <1> См.: Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2001. С. 148.
По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, а также учитывая, что при осуществлении надзора над исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требования о безусловном исполнении представления прокурора реализуются путем специальных процедур - вынесением самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд. Так, в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (ч. 1 и абзац четвертый ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Следовательно, положения ст. 24 Закона о прокуратуре, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан <1>. -------------------------------- <1> Документ опубликован не был.
Основываясь на этом решении, ВАС РФ Определением от 06.12.2007 N 14042/07 отказал индивидуальному предпринимателю Б. А. Аверину в передаче в Президиум ВАС РФ дела в порядке надзора над решениями судов нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу. Данными решениями Аверину отказано в признании недействительным представления прокурора и незаконными действий прокурора по тем основаниям, что раз представление прокурора об устранении нарушений закона преследует цель понудить лицо, в отношении которого выдано представление, устранить нарушение в добровольном порядке, то, соответственно, права Аверина в сфере предпринимательской деятельности не нарушены. Аналогичные позиции содержатся в Постановлении ФАС Центрального округа от 10.12.2003 N А35-3508/03-С25, в котором указано, что прокурор не является государственным органом, а предостережение прокурора не относится к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть признаны в арбитражном суде недействительными. В Постановлении ФАС Уральского округа от 28.10.2004 N Ф09-3606/04-ГК судом добавлено: предостережение прокурора носит рекомендательный характер, содержит разъяснение норм действующего законодательства, не содержит властно-распорядительных обязательных предписаний, распоряжений. Думается, что рассмотренные выше решения судов, согласно которым прокурор не является государственным органом, а также мнение авторов комментария к Закону о прокуратуре о том, что прокуратура не относится к органам государственной власти <1>, являются спорными. -------------------------------- <1> См.: Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 148.
Н. М. Коркунов определяет государственную власть как "силу, обусловленную сознанием гражданами их зависимости от государства, в результате которой граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти. Те лица, за которыми признается право на распоряжение в определенном отношении властью, называются органами государственной власти; выполняемые этими органами действия составляют функции государственной власти. Осуществление функций власти, по их сложности, требует обыкновенно совместной деятельности нескольких лиц и материальных средств. Поэтому органами власти являются по большей части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство" <1>. -------------------------------- <1> Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб., 2004. С. 300 - 304.
Итак, анализируя мнение Н. М. Коркунова, приходим к выводу, что для государственной власти характерны следующие признаки, которые в полной мере свойственны прокуратуре как органу государственной власти. Во-первых, подчинение граждан субъекту власти в результате осознания своей зависимости; во-вторых, наличие уполномоченных лиц и материальных средств для распоряжения властью; в-третьих, образование чаще определенной структуры учреждений. Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура России - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Статьи 11 и 44 Закона о прокуратуре предусматривают, что Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения. Должностные оклады прокурорским работникам устанавливаются Правительством РФ по представлению Генерального прокурора Российской Федерации в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, который составляет 80% должностного оклада Председателя Верховного Суда РФ. Так, ст. 22 Закона о прокуратуре содержит исчерпывающий перечень полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. Исходя из правовых предписаний данной статьи, прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных субъектов, требовать от руководителей и иных должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических данных, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов и т. д. Таким образом, Закон о прокуратуре предоставляет прокурору большие полномочия для осуществления надзорных функций. При этом очевидно, что прокурор осуществляет волю государства через свои полномочия по осуществлению надзора от имени Российской Федерации беспрекословно. Вместе с тем каких-либо препятствий со стороны поднадзорных субъектов, думается, ему не оказывается, что обусловлено сознанием прежде всего психологической зависимости поднадзорных субъектов. Однако иное понимание полномочий прокурора (в смысле отсутствия какой-либо зависимости поднадзорных субъектов) привело бы к повсеместному неисполнению его требований, а значит, к парализации деятельности прокуратуры и в скором времени к упразднению данного надзорного органа. Анализ деятельности прокуратуры показывает, что тот объем полномочий, которые она имеет, достаточен для проведения государственной воли по осуществлению надзора от имени Российской Федерации за исполнением законов и соответствием закону правовых актов. Как видим из совокупности рассмотренных норм Закона о прокуратуре, данная иерархическая система учреждений от имени Российской Федерации непосредственно реализует волю государства, безусловно, осуществляет государственную власть, а значит, является органом государственной власти (государственным органом). Далее, обосновывая свою позицию, приведем мнение Ф. Ф. Кокошкина, который под властью понимает "господство одной воли над другой" <1>. Он пишет: "Государственная власть осуществляется государственной организацией. Мы знаем, что государство не имеет естественной воли в психологическом смысле этого слова, что его воля создается из индивидуальных воль отдельных физических лиц путем их взаимодействий. Те члены государства, которые участвуют в образовании его воли, называются органами государства. Существенный признак органов государства в том, что они не только ему служат, но и участвуют в образовании государственной воли. -------------------------------- <1> Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 2004. С. 161 - 183.
Органом государства может называться только тот... кто совершает известные юридические акты, которые считаются проявлением воли государства в праве, или по крайней мере кто участвует в совершении таких актов" <1>. Далее он пишет, что "мировой судья есть орган государства, ибо, постановляя приговор, он совершает от имени государства акт воли, имеющий юридические последствия. Точно так же органы государства - прокурор, губернатор, президент республики, монарх. -------------------------------- <1> Там же.
Воля физических лиц, составляющих государственный орган, признается в праве волей государства только тогда, когда она выражена в известных формах" <1>. -------------------------------- <1> Там же.
Закон, предоставляя прокурору достаточно широкие полномочия для устранения нарушений законности, четко определяет формы прокурорского реагирования. Это следующие акты: протест, представление, предостережение о недопустимости нарушений закона, постановление, подача прокурором иска в суд. Согласно позиции Е. Р. Ергашева прокуратура представляет собой государственный орган, основной функцией которого является функция осуществления прокурорского надзора. По его мнению, акты прокурорского реагирования имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Эти требования обязательны лишь для рассмотрения, но необязательны для исполнения. Обязанностью лица, которому был адресован акт прокурорского реагирования, является также направление прокурору в установленный срок ответа о результатах рассмотрения акта. В силу чего основным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность. Эта особенность, характерная для общенадзорных актов прокурорского реагирования, порождает их специфику, сущность которой в том, что любой акт прокурорского реагирования должен быть убедительным. Следовательно, основным способом воздействия актов прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законов, является метод убеждения. Убедительность - характерный признак общенадзорного акта прокурорского реагирования. Он достигается при помощи юридического и фактического аргументирования. Мысли, идеи прокурора должны быть неопровержимы для адресата <1>. -------------------------------- <1> Ергашев Е. Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. 2006. N 3.
Авторы учебника по теории государства и права к общим, традиционным методам осуществления государственной власти относят убеждение и принуждение <1>. -------------------------------- <1> См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 131.
В процессе осуществления полномочий прокуратуры имеет место сочетание методов убеждения и принуждения в зависимости от действий поднадзорного субъекта. Следует согласиться с мнением Е. Р. Ергашева, поскольку убедительность таких актов прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение, является качеством, влекущим за собой юридические последствия добровольного удовлетворения требований прокурора лицом, которому адресован этот акт. Однако в случае неисполнения требований прокурора, изложенных в акте прокурорского реагирования, поднадзорным субъектом последний рискует испытать на себе меру государственного принуждения в виде психологического или материального воздействия. Специфичность применения прокурором методов убеждения или принуждения в том, что прокурор как представитель органа государства в первом случае совершает юридический акт, который считается проявлением воли государства в праве. Во втором случае он является лишь участником в совершении юридических актов, поскольку от имени государства акт воли, имеющий юридические последствия, совершает мировой судья, рассматривая постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении поднадзорного субъекта. Между тем отсутствие такого признака, как принудительность, у данных актов прокурорского реагирования не умаляет правовой статус прокуратуры как органа государственной власти, а наоборот, свидетельствует о его легитимности. Как справедливо отмечает И. А. Ильин, "в отличие от всякой физической силы, государственная власть есть волевая сила. Это означает, что способ ее действия есть по самой природе своей внутренний, психический и притом духовный. "Меч" отнюдь не выражает сущность государственной власти; он есть лишь крайнее и болезненное ее средство; он составляет ее последнее слово и слабейшую из ее опор. Нормальная сила власти не в мече, а в авторитетном влиянии ее волевого императива. Властвовать - значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение добровольно принималось теми, кто подчиняется" <1>. -------------------------------- <1> Ильин И. А. Теория права и государства. М., 2003. С. 288 - 289.
К высказыванию И. А. Ильина хотелось бы добавить: несмотря на то что определенные акты прокурорского реагирования не содержат властного предписания безусловно исполнить требования прокурора, лицо тем не менее должно такому требованию подчиниться, так как над ним довлеет боязнь наступления неблагоприятных последствий, как реальных, так и мнимых, даже зачастую ему самому неизвестных. Поэтому видится правильной точка зрения П. Л. Бергера, согласно которой приказ субъекта, осуществляющего власть, - выраженная им воля по отношению к объекту (то есть по отношению к тому, над кем власть субъекта осуществляется), в обязательном порядке сопровождается "угрозой" применения некой, а на самом деле зачастую гипотетической санкции в случае неповиновения. Данная угроза может быть выражена в самых различных формах: от ожидания воздействия на него грубой силы до высокорафинированных дипломатических ухищрений, вследствие чего у управляемого объекта порой постепенно вызревает уверенность в том, что его деятельность обусловлена уже не волей управляющего им субъекта, а его собственной волей. Парадокс властеотношения (веление-подчинение) заключается в том, что для его возникновения и существования достаточно только одной этой угрозы. Более того, как ни странно это звучит, ее реализация для существования властеотношения просто недопустима. Объект властеотношения, как правило, хорошо чувствует ту условную границу в его действиях (бездействии), при пересечении которой ему неизбежно "придется столкнуться с различными реальными, хотя, как правило, воображаемыми последствиями" <1>. -------------------------------- <1> Цит. по: Колоколов Н. А. Судебная власть как общеправовой феномен: Дис. ... канд. юрид. наук // КонсультантПлюс.
"В то же время и власти без угрозы не существует. Как только объект власти утрачивает веру в реальность угрозы, власть бесследно исчезает" <1>. -------------------------------- <1> Там же.
Современный статус прокуратуры России видится как самостоятельный орган государственной власти, не входящий в традиционную триаду разделения властей, наделенный совокупностью методов и средств, с помощью которых государство управляет, координирует, подчиняет интересы поднадзорных субъектов единой государственной воле.
Название документа