Правозащитная функция органов конституционной юстиции и прокуратуры
(Цалиев А. М., Качмазов О. Х.) ("Законность", 2010, N 7) Текст документаПРАВОЗАЩИТНАЯ ФУНКЦИЯ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ И ПРОКУРАТУРЫ
А. М. ЦАЛИЕВ, О. Х. КАЧМАЗОВ
Цалиев Александр Михайлович, председатель Конституционного суда Республики Северная Осетия - Алания, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член президиума Совета судей РФ.
Качмазов Олег Хазбиевич, судья Конституционного суда Республики Северная Осетия - Алания, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются некоторые проблемы осуществления органами конституционной юстиции и прокуратуры субъектов Федерации их правозащитных функций. Несмотря на разную правовую природу указанных органов, законодательством перед названными государственными институтами ставятся общие цели и задачи.
Ключевые слова: правозащитная функция; конституционное правосудие; прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Human rights duty of the bodies of constitutional justice and prosecutorial authorities A. M. Tsaliyev, O. K. Kachmazov
The article examines certain problems of performance of human rights duties by the bodies of constitutional justice and prosecutorial authorities in the constituent elements of the Russian Federation. Despite different legal nature of these bodies and authorities, the legislation sets common goals and objects for these national institutes.
Key words: human rights duty; constitutional justice; prosecutorial supervision over observance of human rights and freedoms.
Проблема защиты прав человека приобретает особую значимость в период реформирования российского общества, поскольку состояние их обеспечения становится основным критерием демократичности государства, его приверженности правовым началам и общечеловеческим ценностям.
Для решения этой проблемы государство должно располагать определенными властными структурами и механизмами, которые бы осуществляли постоянный контроль и надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, а также за соблюдением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации. Среди таковых заметное место отводится органам прокуратуры и конституционной юстиции. Несмотря на их разную правовую природу, перед названными государственными институтами законодательство ставит общие цели и задачи, главными из которых можно назвать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, верховенства закона, единства и укрепления законности. Эти задачи решаются с учетом специфических форм, способов и методов работы органов конституционной юстиции и прокуратуры. Безусловно, что полномочий у прокуратуры для их реализации больше. Осуществляя правозащитную деятельность, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Надзирая за исполнением законов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, а также применяет иные меры прокурорского реагирования. Одна из предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования прокурора - обращение в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Однако законодательная регламентация порядка и оснований такого обращения вызывает вполне обоснованные возражения у научной общественности и прокурорских работников <1>. Проблема известна. Она заключается в ограничении действующим законодательством (ст. 27 Закона о прокуратуре и ст. 45 ГПК) круга субъектов, в защиту которых прокурор вправе обратиться в суд. По справедливому замечанию С. Бывальцевой, в этом случае получается, что и надзор может осуществляться лишь за соблюдением прав и свобод именно этих граждан, поскольку при отклонении (а то и просто игнорировании) органом или должностным лицом соответствующего акта реагирования прокурор лишен возможности обратиться в суд и восстановить нарушенное право в отношении иных граждан. Между тем очевидно, что любое полномочие по реагированию, не подкрепленное реальными мерами ответственности за неисполнение законных требований прокурора или правом обращения в суд, не может быть достаточно эффективным <2>. Более того, ограничение права прокурора на обращение в суд в защиту прав и свобод граждан, а также неопределенность формулировки ст. 45 ГПК нередко приводят на практике к отказу судом прокурору в приеме заявления <3>. Таким образом, действующее гражданско-процессуальное законодательство и законодательство о прокуратуре порождают множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций. -------------------------------- <1> См., напр.: Вырастайкин В. Как прокурору защитить человека, закон и интересы государства? // Законность. 2007. N 12. С. 32 - 34; Ергашев Е. Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 2; Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2. С. 24. <2> См.: Бывальцева С. Защита прав и свобод человека // Законность. 2008. N 9. С. 20 - 22. <3> См.: Байкин И. Реализация права несовершеннолетнего на судебную защиту при предъявлении иска прокурором // Законность. 2008. N 4. С. 27 - 29; Бывальцева С. Указ. соч.
Справедливости ради следует отметить, что законодатель Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. внес изменения в ч. 1 ст. 45 ГПК, несколько смягчив свою позицию по ограничению прав прокурора в рассматриваемой области. Указанное ограничение теперь не распространяется на заявления прокурора, основанием для которых стали обращения к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Тем не менее мы считаем, что ч. 1 ст. 45 ГПК и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре не должны содержать абсолютно никаких изъятий из права прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Хотя бы в ближайшей перспективе. Как известно, ограничение права на обращение прокурора в суд стало результатом судебно-правовой реформы, которая изначально была нацелена на возвышение роли судебной власти в России и стимулирование развития институтов гражданского общества. Это в целом правильный и неизбежный процесс. Однако мы не приветствуем искусственно подгоняемые радикальные изменения законодательства, скопированные у стран с развитой демократией без учета специфики современного российского общества, уровня его правовой культуры. В России именно прокуратура с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать в публичной сфере и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона путем использования процессуально-правовых процедур, каковыми являются конституционное, гражданское, арбитражное, административное и уголовное судопроизводства <4>. Как справедливо отмечено М. Шакарян, в современных российских условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях - бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно <5>. -------------------------------- <4> См.: Мельников Н. Э. Указ. соч. С. 24. <5> См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М. С. Шакарян. М.: Велби; Проспект, 2005. С. 93.
Несколько иная ситуация в этой связи складывается с участием прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве. Конституциями (уставами) и соответствующими законами практически всех субъектов РФ, где созданы и функционируют конституционные (уставные) суды, допускается обращение прокурора с запросом о проверке конституционности нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы граждан. Более того, в большинстве субъектов РФ прокурорам предоставляется право принимать участие и излагать свою позицию по любому рассматриваемому в конституционном (уставном) суде делу. При этом указанные права прокурора не ограничены какими-либо условиями. Несмотря на это прокуроры крайне редко используют предоставленное им право. Анализ практики реализации прокурорами столь важного полномочия показывает, что за все время существования конституционных (уставных) судов не было вынесено ни одного постановления в связи с обращением прокурора в Республике Северная Осетия - Алания, Республике Марий-Эл, Республике Татарстан, Республике Тыва, Республике Дагестан, Чеченской Республике, Санкт-Петербурге, Калининградской области. В других субъектах Федерации случаи обращения в органы конституционной юстиции носят единичный характер. И это несмотря на то, что еще Приказом Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации" органам прокуратуры было рекомендовано шире использовать право на обращение с запросом в региональные конституционные суды. К сожалению, в настоящее время этот Приказ утратил силу, а в других приказах такое положение не воспроизведено. Представляется, что изложенная проблема должна быть решена путем дополнения Закона о прокуратуре нормой, обязывающей прокуроров обращаться в конституционные (уставные) суды при выявлении неконституционных нормативных правовых актов субъектов Федерации. Она может быть решена и на отраслевом уровне. В этой связи необходимо сформировать целостную систему указаний со стороны Генеральной прокуратуры РФ по вопросу защиты прав и свобод граждан. Принятие единичных актов Генеральной прокуратурой по этому вопросу представляется крайне недостаточной мерой хотя бы потому, что эти акты не способствуют реальному распространению положительного опыта региональных органов прокуратуры РФ. В частности, не получает распространения заслуживающий внимания опыт прокуроров Республики Карелия, Республики Бурятия и Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с органами конституционной юстиции. Только в последние годы по запросам указанных прокуроров конституционные суды вынесли соответственно 15, 8 и 6 решений. Анализ текста некоторых приказов Генерального прокурора РФ показал, что они требуют обновления с учетом изменения законодательства и накопленного правоприменительного опыта. Содержание этих приказов следует конкретизировать, поскольку в них нет четко выраженных указаний подчиненным прокурорам. Особенно это замечание касается взаимодействия прокуратуры с органами конституционной юстиции. В частности, Приказ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" не содержит указаний на необходимость защиты конституционных прав и свобод граждан средствами конституционной (уставной) юстиции. Подобное дополнение необходимо. Однако такая норма будет эффективной при одновременном возложении персональной ответственности за правильную организацию этой работы лично на прокуроров субъектов Федерации с регулярным предоставлением в Генеральную прокуратуру России соответствующих отчетов. Безусловно, у прокурорского надзора инициативный характер, и в этой связи он более результативный в осуществлении контрольной деятельности государства. Однако он во многом зависит от эффективности судебной власти, поскольку при реализации полномочий прокуратуры по результатам прокурорской проверки принимается промежуточное решение, например о принесении протеста <6>. А должностное лицо или орган вправе отклонить его. В этом случае прокурорам необходимо задействовать судебный контроль, результатом которого будет судебное решение. -------------------------------- <6> Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. N 5. С. 16 - 18.
Именно потому, что механизм прокурорского принуждения подключен к механизму осуществления судебной власти, эффект применения прокурорской власти значительно усиливается. Таким образом, конституционный (уставный) суд и прокуратура, опираясь на закон, взаимно дополняют друг друга, тем самым усиливая механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. А надзор за исполнением решений конституционных (уставных) судов со стороны прокуратуры влечет повышение авторитета актов органов конституционной юстиции. Следует отметить существенные различия не только в формах, но и в юридической силе принимаемых судами различной юрисдикции решений. Если решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов принимаются более оперативно, то решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ более эффективны в деле укрепления законности и защиты прав и свобод граждан. Во-первых, решением конституционного (уставного) суда нормативный акт признается не недействующим, а утратившим силу. Это означает отсутствие в дальнейшем необходимости в его отмене. Неконституционная норма автоматически исключается из правовой системы. Во-вторых, решение конституционного (уставного) суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Что же касается юридической силы такого решения, то она равна силе конституционных норм. При этом обязательный характер носят не только положения резолютивной части решения, но и правовые позиции, указанные в мотивировочной части. В-третьих, решение конституционного (уставного) суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Его юридическая сила не может быть преодолена повторным принятием такого же акта. Все положения иных актов, аналогичные по своему смыслу положениям, признанным неконституционными, также не могут исполняться. Таким образом, решение конституционного (уставного) суда более универсально. И, наконец, в-четвертых: решением конституционного (уставного) суда на органы и должностные лица может быть возложена обязанность устранить выявленный в ходе судебного контроля пробел в правовом регулировании. В этом случае соответствующие органы и лица обязаны в установленные сроки восполнить пробел путем принятия нового нормативного акта или внесения изменений и дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Изложенные, а также некоторые другие обстоятельства не оставляют сомнений в эффективности и универсальности средств судебного конституционного контроля. Именно поэтому возможности взаимодействия прокуратуры и органов конституционной юстиции субъектов РФ, особенно в сфере осуществления надзора прокуратуры за исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод граждан, для восстановления законности и правопорядка мерами судебного конституционного контроля должны развиваться. Тем более что прокуроры субъектов РФ обладают неограниченным какими-либо условиями правом на обращение в конституционные (уставные) суды. Считаем, что эффективность усилий прокуратуры в этом случае будет повышаться. И последнее. В настоящее время конституционные (уставные) суды образованы лишь в 17 субъектах Федерации. При этом более чем в 40 субъектах приняты законы об органах конституционной юстиции. Анализ ситуации показывает, что в большинстве из этих субъектов при наличии действующего закона органы государственной власти не образовывают конституционные (уставные) суды. Причины такого отношения вполне очевидны. В этой связи назрела необходимость принятия мер прокурорского реагирования для безотлагательного исполнения принятых субъектами Федерации законов о конституционных (уставных) судах. Это полностью соответствует предназначению прокуратуры, одной из задач которой является надзор за исполнением законов, в том числе законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов РФ. Полагаем, что указанные и другие меры будут способствовать совершенствованию регионального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.
Пристатейный библиографический список
1. Байкин И. Реализация права несовершеннолетнего на судебную защиту при предъявлении иска прокурором // Законность. 2008. N 4. С. 27 - 29. 2. Бывальцева С. Защита прав и свобод человека // Законность. 2008. N 9. С. 20 - 22. 3. Вырастайкин В. Как прокурору защитить человека, закон и интересы государства? // Законность. 2007. N 12. С. 32 - 34. 4. Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М. С. Шакарян. М.: Велби; Проспект, 2005. 5. Ергашев Е. Р. Принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 2. 6. Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2. 7. Чепурнова Н., Смольников С. Судебный контроль и прокурорский надзор // Законность. 2007. N 5. С. 16 - 18.
Название документа