Современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

(Васильев Ф. П., Оводов А. А.) ("Юридический мир", 2010, N 8) Текст документа

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ <*>

Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. А. ОВОДОВ

Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, доктор юридических наук.

Оводов А. А., аспирант Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

В статье анализируется современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Тема статьи представляется весьма актуальной в современных политико-правовых реалиях России. Выводы авторов могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупция, федеральный орган исполнительной власти, нормативно-правовые акты.

The article analyses contemporary state of anti-corruption expertise of normative-law acts by federal agencies of executive power. The theme of the article is topical in contemporary reality of Russia. The author's conclusions may be used in law-application practice.

Key words: anti-corruption expertise, corruption, federal agency of executive power, normative-law acts.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1> устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в дальнейшем - проектов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. -------------------------------- <1> Российская газета. 2009. 22 июля. Вступил в силу с 2 августа 2009 г.

В соответствии с Законом коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) являются: обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов); сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Законом определены также основные субъекты, обладающие правом проведения антикоррупционной экспертизы издаваемых нормативных правовых актов (проектов) <2>. Ими являются: прокуратура России в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке; Минюст России; федеральные органы, организации и их должностные лица (разработчики) и иные государственные органы и организации; органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления <3>. -------------------------------- <2> Экспертиза ими проводится согласно методике, определенной Правительством России. <3> Дополнительно см.: Приказ Минюста России от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (в ред. Приказов Минюста России от 6 мая 2005 г. N 59, от 9 марта 2007 г. N 46, от 26 августа 2008 г. N 18).

В ходе осуществления своих полномочий прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы <4>. -------------------------------- <4> Так, в 2008 г. прокуроры выявили нарушения требований антикоррупционного законодательства почти в 11 тыс. документов муниципальных образований, что составило 88% от общего числа таких нарушений (из доклада Генпрокурора в Совете Федерации, где обсуждался вопрос о состоянии законодательства в России 24 февраля 2009 г.).

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения <5>. -------------------------------- <5> Так, территориальными органами Минюста России в субъектах Приволжского федерального округа в III квартале 2009 г. выявлено 87 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (Республика Башкортостан - 56, Республика Мордовия - 8, Пермский край - 7, Кировская область - 4, Республика Марий Эл и Оренбургская область - 3, Чувашская Республика и Нижегородская область - 2, Пензенская и Ульяновская области - 1).

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 ст. 3 названного Закона (далее - заключение). В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Все требования подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования и учитываются в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. При этом заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Все разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке. В соответствии с Законом институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов). И в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы также носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 195 утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В последующем на основании данного Постановления Приказом Минюста России <6> от 31 марта 2009 г. N 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. -------------------------------- <6> Дополнительно см.: Указ Президента России от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (в ред. Указов Президента России от 28.10.2005 N 1243, от 23.10.2008 N 1517).

Постановление также рекомендует высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее - экспертиза на коррупциогенность), проводится в отношении проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства России на проекты федеральных законов, а также проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов (далее - проекты документов). Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России и аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении, в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждаемой Правительством России (далее - Методика). Независимая экспертиза на коррупциогенность. Независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Минюстом России юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств (далее соответственно - независимая экспертиза на коррупциогенность, независимые эксперты). А в отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая экспертиза на коррупциогенность не проводится. Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа. Положение об аккредитации независимых экспертов утверждается Минюстом России. Основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых экспертов являются: а) для юридических лиц - наличие в штате не менее трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица, предусмотренным подпунктом "б" настоящего пункта; б) для физических лиц - наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет. Свидетельство об аккредитации выдается на пять лет. Плата за аккредитацию, в том числе за выдачу свидетельства об аккредитации, не взимается. Аккредитация аннулируется Минюстом России в случаях: а) добровольного отказа независимого эксперта от аккредитации; б) непроведения независимой экспертизы на коррупциогенность более двух лет. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность федеральный орган исполнительной власти - разработчик проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства России от 1 июня 2004 г. N 260. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проектов документов, не может быть меньше срока, установленного для их рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проектов документов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливающих правовой статус организаций, федеральный орган исполнительной власти - разработчик указанных проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу указанного федерального органа. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти - разработчиком указанных проектов документов, не может быть меньше срока их рассмотрения юридической службой указанного федерального органа. По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с Методикой. В последующем направляется федеральному органу исполнительной власти - разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо в виде электронного документа. Экспертиза на коррупциогенность, проводимая Минюстом России. Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России при проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, при проведении правовой экспертизы проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов, проектов поправок к ним, а также при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Результаты экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России <7>, оформляются в соответствии с Методикой и отражаются в заключении, подготавливаемом по итогам юридической и правовой экспертизы проектов документов. -------------------------------- <7> Дополнительно см.: Приказ Минюста России от 9 апреля 2007 г. N 69 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов". Зарегистрирован в Минюсте России 23 апреля 2007 г. N 9305 (в ред. Приказов Минюста России от 4 июня 2007 г. N 113, от 20 июля 2007 г. N 153, от 17 октября 2007 г. N 202, от 30 декабря 2008 г. N 326).

Учет результатов экспертизы на коррупциогенность. Положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении независимой экспертизы на коррупциогенность, а также экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России, устраняются на стадии доработки проекта документа структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа. В случае несогласия федерального органа исполнительной власти с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Минюстом России, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента или в Правительство России с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия. К проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проекта документа на рассмотрение Президента или в Правительство России, прилагаются все поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность. Методики проведения экспертизы. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 196 утверждена Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Основной задачей применения Методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее - документы) в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений (далее - экспертиза на коррупциогенность). Постановлением определены правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм. Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы. В заключение можем отметить, что из 19 федеральных органов исполнительной власти, издавших свой приказ о порядке проведения антикоррупционной экспертизы, подошли в какой-то степени по-разному. При этом на основании Указа Президента России от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями на 4 марта 2010 г.) изменены полномочия федеральных министерств. Общее количество федеральных органов исполнительной власти на апрель 2010 г. составляло 81. Из них: министерств - 18, федеральных служб - 34 и федеральных агентств - 25. Подконтрольных Президенту России: министерств - 5, федеральных служб - 11, федеральных агентств - 4. Остальные находятся в ведении Правительства России (министерств - 13; федеральных служб - 23; агентств - 21). Перечисленные федеральные органы исполнительной власти не осуществляют свои нормотворческие обязанности по рассматриваемой проблеме.

Название документа