Правотворческая деятельность органов прокуратуры

(Петрова Л.)

("Законность", 2010, N 11)

Текст документа

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

Л. ПЕТРОВА

Петрова Л., старший прокурор отдела по взаимодействию с палатами Федерального Собрания РФ и правовому обеспечению деятельности прокуратуры правового управления Генеральной прокуратуры РФ.

Одна из стратегических задач развития отечественной государственности - достижение правовой дисциплины. Для этого нужно обеспечить верховенство Конституции РФ и иных федеральных законов, усилить контрольную функцию государства, сформулировать эффективную и четкую технологию разработки и принятия юридических актов.

Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры субъектов Федерации активно включились в процесс формирования и совершенствования федерального и регионального законодательства. На обеспечение надлежащей организации работы в сфере правотворчества, на повышение ее качества и эффективности, на соблюдение прав и свобод человека и гражданина нацеливают Приказы Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, от 2 октября 2007 г. N 155, от 7 декабря 2007 г. N 195, от 24 ноября 2008 г. N 243. Реализуя поставленные в этих документах задачи, прокуроры активно участвуют в работе комитетов и комиссий органов государственной власти субъектов Федерации, в рабочих группах, создаваемых для рассмотрения законопроектов, с учетом надзорной работы, правоприменительной и судебной практики, результатов проводимого мониторинга законодательства, инициируют перед органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации принятие конкретных нормативных правовых актов, на высоком профессиональном уровне готовят заключения на поступающие в прокуратуру проекты законов и иных нормативных правовых актов.

Более трех лет прошло с момента издания Приказа Генерального прокурора РФ от 1 марта 2007 г. N 31-ш, которым была введена должность старшего помощника прокурора субъекта РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления (далее - старшие помощники прокуроров). Практика свидетельствует, что за истекшее время объемы правотворческой работы у старших помощников прокуроров значительно увеличились, а штатная численность в большинстве прокуратур осталась на прежнем уровне. Поэтому вопрос о создании самостоятельных подразделений, возглавляемых старшими помощниками прокуроров по работе с законопроектами, в соответствии с п. 3.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, решается медленно. Вместе с тем такие подразделения создаются, например, в прокуратурах Республики Татарстан и Республики Карелия и уже функционируют в прокуратурах Чувашской Республики, Краснодарского края, Сахалинской, Волгоградской, Магаданской, Новосибирской, Пензенской, Саратовской, Тульской областей, г. Санкт-Петербурга, Чукотского автономного округа. В прокуратурах Московской и Воронежской областей сформированы отделы. Помимо правотворческой деятельности работники, входящие в состав указанных подразделений, надзирают за законностью правовых актов, издаваемых на региональном уровне.

Начиная с первого полугодия с. г. прокуроры субъектов РФ заполняют форму статистической отчетности о работе по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которая утверждена Приказом Генерального прокурора РФ от 31 мая 2010 г. N 227. Показатели статистической отчетности, характеризующие участие прокуратуры в правотворческом процессе органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления, позволяют дать объективную оценку проводимой в органах прокуратуры работы в этой сфере деятельности, определить направление по ее совершенствованию.

По данным статистической отчетности, за шесть месяцев 2010 г. в региональные прокуратуры из законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации поступило 18442 проекта нормативно-правовых актов (в том числе 7171 законопроект), по которым составлено 18549 заключений (в том числе 7406 - на законопроекты), подготовлено также 3309 (или 17,8%) отрицательных заключений, в том числе в 2175 заключениях было указано на нарушение федерального законодательства, в 567 - сделаны замечания по юридико-техническому оформлению проектов нормативных правовых актов. Как правило, все замечания прокуроров учитывались. По проектам нормативных правовых актов давалась не только правовая, но и коррупционная оценка: в 173 законопроектах и 394 проектах нормативных правовых актов исполнительных органов власти помимо нарушений федерального законодательства были установлены коррупциогенные факторы. Например, в прокуратурах Республики Карелия, Чеченской Республики, Калужской, Костромской, Московской, Орловской, Псковской областей, г. Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа изданы организационно-распорядительные документы, в соответствии с которыми все проекты нормативных правовых актов, поступающие в прокуратуру, в обязательном порядке изучаются в отделах по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. За шесть месяцев названные отделы составили 2222 заключения (12%). Во многих прокуратурах субъектов РФ в подготовке заключений на законопроекты участвуют также и отделы по надзору за исполнением федерального законодательства, по делам несовершеннолетних и молодежи, а в отдельных случаях создаются рабочие группы, в состав которых входят работники нескольких подразделений. Однако такое взаимодействие налажено еще не везде.

В соответствии с ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшим должностным лицам субъектов Федерации прокуроры направили 13 информационных сообщений (6 из них уже учтены) об отклонении принятых органами государственной власти субъектов Федерации незаконных нормативных правовых актов; в 35 случаях принесены протесты, внесены представления, предъявлены предостережения; направлено 2 заявления в суд.

Например, в марте т. г. прокурор Карачаево-Черкесской Республики подготовил отрицательное заключение на проект Постановления Правительства Республики "Об утверждении республиканской адресной программы "Основные направления развития жилищного строительства в Карачаево-Черкесской Республике на 2010 - 2011 годы", в котором он указал на нарушения бюджетного законодательства. На заседании правительства прокурор отстаивал свою позицию, однако члены правительства с его доводами не согласились и незаконный нормативный правовой акт был принят. При таких обстоятельствах в мае прокурор республики обратился с заявлением в суд о признании постановления противоречащим федеральному законодательству. Заявление рассмотрено и удовлетворено в июне Верховным судом республики. При проверке в прокуратуре Пензенской области проекта постановления областного правительства, касающегося размера субсидий работодателям, организующим опережающее профессиональное обучение работников, были установлены противоречащие друг другу нормы, которые в процессе правоприменения способствовали бы коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц управления государственной службы занятости населения при принятии решения о размере предоставляемой субсидии. Без учета замечаний прокуратуры постановление было принято. В связи с чем прокурор направил требование о внесении соответствующих изменений в порядке ст. 9.1 Закона о прокуратуре в правительство области. По этому требованию коррупциогенный фактор был исключен. Правительство Астраханской области приняло Постановление "О введении временного ограничения рыболовства на 2010 год", по проекту которого у прокуратуры были замечания в связи с противоречием этого документа ФЗ от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". В адрес председателя правительства области прокурор направил информационное письмо с предложением не принимать незаконный нормативный правовой акт и изложил свою позицию на заседании областного правительства, однако незаконный нормативный правовой акт был принят. Руководствуясь Приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур", соответствующее информационное сообщение направили Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору, по протесту которого незаконное постановление отменено.

Работа прокуратур субъектов Федерации в сфере обеспечения единства правового пространства направлена не только на предотвращение принятия незаконных региональных нормативных правовых актов, но и на своевременное приведение действующих актов в соответствие с изменившимся федеральным законодательством. Несмотря на то что органы государственной власти субъектов РФ ведут большую работу в этом направлении, нередко именно прокуратура инициирует принятие тех или иных нормативных правовых актов. В отчетный период прокуроры внесли 155 предложений о разработке конкретных нормативных правовых актов, которые включены в планы законопроектных работ органов государственной власти субъектов; подготовили 767 (из них уже учтено 535) информационных писем, представлений с указанием на необходимость принятия или изменения региональных нормативных правовых актов в связи с изменениями федерального законодательства.

Во исполнение требований Приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243 прокуроры субъектов РФ активно используют предоставленное им уставами (конституциями) субъектов РФ право законодательной инициативы. Следует указать, что на 1 июля 2010 г. этим правом обладают прокуроры 75 субъектов Федерации. В марте текущего года такое право получил прокурор Карачаево-Черкесской Республики, в июне - прокурор Красноярского края. В отчетный период с использованием права законодательной инициативы прокуратура подготовила 177 проектов нормативных правовых актов (в том числе 168 законопроектов). Из них уже принято 115 (в том числе 109 законопроектов). Прокуроры Республики Карелия, Республики Северная Осетия (Алания), Ставропольского края, Брянской, Липецкой, Орловской, Оренбургской, Свердловской, Саратовской, Самарской, Рязанской, Тамбовской и других областей, г. Санкт-Петербурга, Ханты-Мансийского автономного округа разработали законопроекты о внесении изменений в законодательство о противодействии коррупции в связи с необходимостью представления нормативных правовых актов в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы. По вопросам, связанным с предоставлением жилья ветеранам, разработаны законопроекты прокурорами Саратовской, Омской, Ленинградской и других областей, о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - прокурорами Астраханской, Костромской, Оренбургской, Брянской и других областей.

Следует отметить активизацию участия в нормотворческом процессе органов местного самоуправления прокуроров городов и районов, что оказывает существенное влияние на качество муниципальных актов. Прокуроры городов и районов организовали поступление нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, и их проектов, а также изучение на предмет их соответствия федеральному и региональному законодательству.

Статистические данные свидетельствуют, что из местных органов самоуправления в городские и районные прокуратуры поступило 157266 проектов нормативных правовых актов, по которым составлено 151032 заключения, из них 17677 (11,7%) - отрицательных. Например, прокуратура Княжпогостского района Республики Коми дала отрицательное заключение на проект решения совета муниципального образования сельского поселения "Иоссер" "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении на территории СП "Иоссер", которым предусматривалось осуществление органами территориального общественного самоуправления хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, что противоречит ст. 27 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 161 Жилищного кодекса РФ. Аналогичные заключения были даны прокурорами на проекты нормативных правовых актов других муниципальных образований сельских поселений. Замечания прокуроров учтены. Органы местного самоуправления не учли лишь 717 (2%) отрицательных заключений прокуроров и приняли 930 нормативных правовых актов, несмотря на указанные прокурорами замечания при рассмотрении их проектов. В связи с этим прокуроры внесли 752 акта прокурорского реагирования и направили 79 заявлений в суд. Так, рассмотрев проект решения совета Исилькульского городского поселения Омской области о внесении изменений в устав поселения, прокурор района поставил вопрос об исключении незаконных положений о выплате из средств местного бюджета денежного пособия при увольнении и денежных выплат до трудоустройства лицам, замещавшим должность главы поселения и прекратившим свои полномочия. Замечания не были учтены, а протест прокурора района отклонен. В связи с этим прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим частично устава городского поселения, которое в мае т. г. было удовлетворено. Проектом решения совета города Ессентуки Ставропольского края предлагалось утвердить реестр муниципальной собственности города по объектам недвижимого имущества, в который в соответствии с прогнозным планом приватизации включались подвальные помещения многоквартирных жилых домов, что противоречит федеральному законодательству. Замечания прокурора не были учтены, протест, принесенный на принятое решение совета города, отклонен, в связи с чем подготовлено заявление в суд о признании нормативного правового акта недействующим.

Во исполнение требований Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" горрайпрокуроры ставили вопрос об установлении процедуры представления нормативных правовых актов в органы прокуратуры для соответствующей проверки. В Брянской области горрайпрокуроры в отчетный период направили 20 информационных сообщений о необходимости реализации в муниципальных образованиях требований ФЗ от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". В Калужской области по инициативе межведомственных рабочих групп по противодействию коррупции, созданных при прокуратурах, органы местного самоуправления разрабатывают и принимают муниципальные целевые программы противодействия коррупции.

Перед прокурорами городов и районов, в соответствии с п. 1.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243, поставлена задача о предоставлении им права нормотворческой инициативы уставами муниципальных образований. Практически во всех субъектах Федерации работа в этом направлении активизировалась. Определенные сложности в решении этого вопроса есть в республиках Северного Кавказа. Несмотря на то, что горрайпрокуроры обращались в органы муниципальной власти, некоторые неоднократно, соответствующие изменения в уставы муниципальных образований пока не внесены.

Практика свидетельствует, что прокуроры городов и районов за 6 месяцев с. г. приняли участие в 26196 заседаниях органов местного самоуправления; внесли 2089 предложений о разработке нормативных правовых актов, включенных в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления; с использованием нормотворческой инициативы подготовили 3919 проектов нормативных правовых актов, из которых уже принято 2225. Например, прокурор Колывановского района Новосибирской области внес в совет депутатов района проект решения сессии, изменяющий доходную часть бюджета муниципального образования Колывановского района. Основанием для подготовки такого проекта послужило неисполнение местными органами требований ст. 62 Бюджетного кодекса РФ о включении в доходную часть бюджета муниципального района доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков. Представительный орган согласился с указанным проектом, внес изменения в решение "О бюджете Колывановского района на 2010 год", что позволило уменьшить общий дефицит бюджета на 4097,7 тыс. руб.

Реализуя право нормотворческой инициативы, прокуроры городов и районов Приморского края в представительные органы муниципальных образований направили проекты решений "Об утверждении Положения "Об участии в профилактике терроризма и экстремизма на территории муниципального образования", "Об утверждении Положения "Об обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования".

В Республике Коми прокуроры городов и районов с использованием предоставленного им права нормотворческой инициативы подготовили и внесли 12 проектов муниципальных нормативных правовых актов, по двум из них акты приняты, остальные находятся на рассмотрении; в Челябинской области из 30 подготовленных горрайпрокурорами проектов приняты 28; в Омской области разработано и внесено 168 проектов нормативных правовых актов, принято 116, остальные - в стадии рассмотрения. По разработанному прокуратурой Сысольского района Республики Коми проекту руководитель администрации муниципального района "Сысольский" принял Постановление "Об определении мест отбывания наказания для осужденных граждан к исправительным и обязательным работам". Прокурор Добровского района Липецкой области главам сельских поселений направил модельный правовой акт - "Положение об организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования"; прокурор Моркинского района Республики Марий Эл подготовил модельный правовой акт об определении мест, предназначенных для розничной продажи продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, на основе которого органы местного самоуправления приняли 10 нормативных правовых актов.

По результатам изучения правоприменительной практики, материалов надзорных проверок, сверок федерального и регионального законодательства прокуроры городов и районов за отчетный период подготовили 32873 предложения о принятии конкретных нормативных правовых актов или приведении изданных органами местного самоуправления актов в соответствие с федеральным законодательством. Так, в Красноярском крае в связи с изменениями Градостроительного кодекса РФ прокуратура г. Красноярска в адрес городской администрации направила предложения о внесении изменений в положение о порядке подготовки и выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в части дополнения его нормами о необходимости предоставления документа о соответствии вводимого в эксплуатацию объекта требованиям энергетической эффективности и оснащенности приборами учета. Прокурор г. Норильска с учетом ст. 94 Земельного кодекса РФ предложил главе г. Норильска разработать порядок отнесения земель местного значения к землям особо охраняемых территорий, порядок их использования. В связи с вступлением в силу ФЗ от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" горрайпрокуроры направили в адрес глав органов местного самоуправления информационные письма о необходимости определения ими порядка доступа к информации о своей деятельности. С целью устранения правового пробела прокурор Магдагачинского района Амурской области внес представление и оказал помощь в подготовке проекта решения "О ставках платы за использование лесов на земельных участках, находящихся в распоряжении муниципального образования Магдагачинского района", поскольку согласно Лесному кодексу РФ эти вопросы относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Во исполнение требований Земельного кодекса РФ Алексеевский межрайонный прокурор Белгородской области в 21 муниципальном образовании, расположенном на поднадзорной территории, инициировал принятие муниципальных актов, регламентирующих порядок осуществления земельного контроля; опротестовал решения органов местного самоуправления сельских поселений, устанавливающие налоги на имущество физических лиц, в которых не учтены изменения федерального законодательства.

Следует указать, что во многих случаях выявленные нарушения являются следствием некачественной работы должностных лиц органов местного самоуправления, которые не обладают глубокими знаниями действующего законодательства, не отслеживают изменения, вносимые в региональное и федеральное законодательство. В связи с этим прокуроры направляют в адрес органов местного самоуправления акты прокурорского реагирования с требованием привлечения конкретных лиц к дисциплинарной ответственности. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе за 6 месяцев т. г. по представлениям прокуроров, внесенным с целью устранения причин, способствующих нарушениям законодательства, привлечены к дисциплинарной ответственности 15 должностных лиц органов местного самоуправления (за аналогичный период 2009 г. - 17). Например, в марте объявлено замечание и снижен размер премии начальнику управления финансов г. Лангепаса за то, что решение городской Думы об утверждении бюджета городского округа на 2010 г. и на плановый период 2011 - 2012 гг. не приведено в соответствие с изменениями бюджетного законодательства.

Результаты проведенного обобщения показали, что правотворческая работа в органах прокуратуры субъектов Федерации приобретает все большее значение и способствует повышению качества регионального законодательства, обеспечению законности в этой сфере деятельности на территории субъектов РФ. Старшие помощники прокуроров, взаимодействуя с органами государственной власти субъектов Федерации, с советами муниципальных образований регионов, оказывают существенную помощь в активизации этой работы.

Название документа