Пределы прокурорского надзора

(Васюшкин В.) ("Законность", 2010, N 11) Текст документа

ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

В. ВАСЮШКИН

Васюшкин В., старший помощник Уральского транспортного прокурора.

Одна из насущных проблем, стоящих сегодня перед прокуратурой, - освобождение прокуратуры от несвойственных ей функций и смещение акцентов в ее деятельности на правоотношения, приобретающие повышенное общественное значение.

Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре основная функция прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Предмет прокурорского надзора очерчен широко. Это соблюдение Российской Конституции и исполнение законов, соблюдение прав и свобод граждан практически всеми институтами власти и общества (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре). И министр, и депутат областного парламента, и владелец закусочной - почти все в нашей стране знают, что их деятельность может стать объектом прокурорской проверки на предмет исполнения законов в самых разных сферах. Отрасли законов, а также виды прав и свобод граждан, исполнение и соблюдение которых является предметом прокурорского надзора, законодатель не конкретизировал, и по смыслу Закона прокуратура надзирает за исполнением всех законов и всех прав и свобод граждан во всех правоотношениях. Широко определяя предмет прокурорского надзора, федеральное законодательство устанавливает его пределы. Например, "при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы" (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). "Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). Из буквального толкования этих норм следует, что надзорная функция прокуратуры заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа определяет границы компетенции прокуратуры. Однако система государственных органов России содержит широкую сеть органов государственного контроля и надзора, компетенция которых охватывает практически все общественные отношения. Исключение составляют избирательное законодательство, законодательство о противодействии коррупции, законность правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые другие направления прокурорского надзора, составляющие в своей совокупности относительно узкий срез правоотношений. Например, приоритетное направление надзорной деятельности прокуратуры на современном этапе - соблюдение прав граждан на оплату труда. Своевременная выплата зарплаты поднадзорными предприятиями для любого прокурора - дело принципа, задолженность по ее выплате - предмет обсуждения на прокурорских коллегиях с заслушиванием прокуроров, допустивших возникновение задолженности, причина дисциплинарных наказаний прокурорских работников. В свою очередь, прокуроры не жалеют времени и сил на борьбу с этим социально опасным явлением, добиваясь как мерами прокурорского реагирования, так и всеми иными доступными способами (заслушиваниями руководителей предприятий, разъяснением им ответственности, участием в собраниях трудовых коллективов) погашения долгов по зарплате. Работодатели по постановлениям прокуроров привлекаются к административной ответственности за нарушения трудовых прав граждан по ст. ст. 5.27 - 5.34, 5.42 КоАП. Им вносятся представления с требованиями незамедлительно погасить задолженность и привлечь лиц, по вине которых она допущена, к дисциплинарной ответственности. В интересах работников прокурорами в суды направляются иски о взыскании зарплаты. Если просрочка превышает два месяца - материалы прокурорских проверок направляются в следственный орган. Однако в системе государственных органов РФ есть орган, уполномоченный осуществлять надзор за исполнением законов в этой сфере, деятельность которого, в соответствии с п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, ее органы не имеют права подменять. Согласно ст. ст. 353 и 354 Трудового кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории РФ осуществляет федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). В той же ст. 353 ТК указано, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют прокуроры в соответствии с федеральным законом. Разграничение понятий "осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства" и "осуществление государственного надзора за точным и единообразным исполнением трудового законодательства" и, соответственно, разграничение компетенции органов прокуратуры и Гострудинспекции ни в Трудовом кодексе РФ, ни в иных правовых актах не регламентировано. Основные функции Гострудинспекции, полномочия и права государственных инспекторов труда указаны в ст. ст. 356, 357 ТК, частично они совпадают с прокурорскими, однако их анализ не дает ответа на вопрос о том, какая категория трудовых правоотношений остается вне поля деятельности Гострудинспекции, будучи сферой надзора прокуратуры. Некоторые авторы видят в качестве оснований для проведения прокурорской проверки информацию о нарушениях законов, представляющих собой повышенную общественную значимость либо продолжаемых систематически, ссылаясь при этом на абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому основание для прокурорской проверки - поступившая информация о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Ергашев Е. Р. Обоснованность проведения проверок исполнения законов как принцип прокурорского надзорно-охранительного права // СПС "КонсультантПлюс"; Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. Издательский Дом "Городец", 2007.

Однако этот подход не позволяет ответить на вопрос о том, в каких случаях прокурорская проверка по таким фактам обоснованна, а в каких она подменяет функции иных государственных органов и, следовательно, нарушает установленный п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре запрет. Разве, например, Гострудинспекция не обязана проводить проверки по поступающим сведениям о систематическом нарушении законодательства о труде либо о нарушениях прав и свобод целых трудовых коллективов? Разве Гострудинспекция не призвана пресекать в том числе и нарушения трудовых прав граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особой поддержке со стороны государства? При отсутствии разграничения компетенции органов прокуратуры и Гострудинспекции указанные органы наделены практически идентичными полномочиями как при проведении проверки, так и при принятии мер по устранению выявленных нарушений и наказанию виновных. Государственный инспектор труда, согласно ст. 357 ТК, уполномочен (как и прокурор согласно ст. ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре) посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности; запрашивать у работодателей и органов власти и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций, и т. д. Государственные инспекторы труда, как и прокуроры, уполномочены возбуждать дела по всем статьям КоАП по фактам нарушений трудового законодательства (путем составления протоколов), здесь их полномочия даже шире прокурорских, ибо в абсолютном большинстве случаев они рассматривают эти дела сами. И прокурор, и государственный инспектор труда вправе требовать устранения нарушений трудового законодательства, первый вносит представление, второй выносит предписание, обладающие одинаковой юридической силой. Постановления прокуроров, выносимые в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, по юридической силе фактически приравнены к любому поступившему к следователю заявлению о совершенном преступлении (в том числе - из государственных органов). Прокурор уполномочен обратиться в суд в защиту трудовых прав граждан, однако любой гражданин, выступающий в гражданском суде в защиту своих законных интересов, имеет больше процессуальных прав, чем прокурор (например, право на заключение мирового соглашения). На проблему отграничения компетенции прокуратуры от компетенции иных государственных органов, обладающих надзорными функциями, обратил внимание А. Ванькаев, говоря о том, что в последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны. Присутствие слова "надзор" в наименовании перечисленных государственных органов вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами <2>. Подобную позицию разделяют многие авторы <3>. -------------------------------- <2> Ванькаев А. Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10. <3> Постатейный комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. В. А. Кузьмина, Е. В. Китровой. СПС "КонсультантПлюс", 2007.

Из этой позиции следует, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением законов различными субъектами хозяйственной и иной деятельности, тогда как удел прокуратуры - надзор за этими государственными органами. В то же время статистика результатов прокурорской работы показывает, что большинство мер реагирования принимается прокурорами как раз по фактам нарушений законов в "деятельности субъектов, функционирующих в конкретных областях". Из-за отсутствия разграничения компетенции в предметах надзора контролирующие органы и прокуратуры работают, как правило, сообща, проводя совместные проверки и деля между собой их результаты. Перед органами прокуратуры постоянно ставятся задачи по принятию исчерпывающих мер прокурорского реагирования по устранению нарушений законов, прав и свобод граждан и привлечению к ответственности лиц, допустивших эти нарушения. А нарушения законов на приоритетных направлениях прокурорской деятельности (оплата труда, права граждан на бесперебойное обеспечение коммунальными услугами, экологическая безопасность и т. д.) допускаются, как правило, коммерческими организациями, что влечет принятие прокурорами мер именно к ним. Однако вряд ли следует запретить прокурорам проверять исполнение законов и соблюдение прав граждан в трудовой, жилищной, экологической, антимонопольной и практически во всех иных сферах, предусмотренных на первой странице отчета формы "П", ограничившись только надзором за полнотой и своевременностью выполнения государственными и муниципальными органами своих функций (в том числе контрольно-надзорных) и за законностью нормативно-правовых актов. Как указывает А. Козлов, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять - значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурорские органы, которые контролируют исполнение природоохранного законодательства. Автор делает вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением законов должен осуществляться самостоятельно, независимо от различных контролирующих органов, ибо главное его назначение - обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране <4>. -------------------------------- <4> Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.

В. Бессарабов и К. Кашаев считают, что прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, в этом смысле сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регулирования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности <5>. -------------------------------- <5> Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Указ. соч.

Например, чтобы разобраться в причинах образования задолженности по выплате заработной платы и принять реальные меры по восстановлению прав работников, обычно нет необходимости проверять исполнение трудового законодательства (ибо нарушение уже налицо). Требуется выяснить, каким образом руководством предприятия распределена прибыль, кому и на каких условиях распродана собственность предприятия, соблюдена ли очередность при погашении предприятием дебиторской задолженности. Проверяется исполнение законодательства о собственности, об исполнительном производстве, о несостоятельности (банкротстве), налогового и иного законодательства, чего государственный инспектор труда не сделает по причине ограниченности его полномочий и не сделает ни один другой, кроме прокурора, государственный или муниципальный служащий. Лишь прокурор вправе не только самостоятельно провести комплексную проверку на нарушающем законы предприятии, но и требовать в специализированных органах выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Вследствие универсальности своей компетенции и постоянной нацеленности на принятие всего арсенала предоставленных полномочий во всех сферах правоотношений прокурор сегодня - самый авторитетный представитель государства, от своевременности вмешательства и твердости позиции которого зачастую зависит и получение гражданами заработной платы, и поступление горячей воды в водопровод, и отопление жилых домов, и защита предпринимателей от произвола чиновников, и защита граждан - покупателей товаров (работ, услуг) от нарушений их прав предпринимателями, и даже своевременность уборки весной наледи, свисающей с крыш домов (потому что руководитель предприятия ЖКХ - бюджетополучателя знает, что если наледи с крыш не будут убраны вовремя, то прокурор проверит исполнение на его предприятии не только жилищного, но и бюджетного законодательства). В то же время полагаю, что в значительной степени органы прокуратуры на современном этапе выполняют работу, которую призваны выполнять иные государственные органы. Вновь обращаюсь к упомянутой работе В. Бессарабова и К. Кашаева, которые указывают, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы государственного контроля органы прокуратуры возлагали ранее и возлагают теперь на себя выполнение действий, несовместимых с их правовым статусом. Ежегодно мы наблюдаем рост статистических показателей результатов работы прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением налогового, антимонопольного, бюджетного, земельного, природоохранного, трудового, жилищного законодательства. Это растет количество актов реагирования, принятых, главным образом, в отношении организаций и предприятий - субъектов хозяйственной деятельности. Психологические шаблоны "палочной" системы, когда эффективность работы в значительной степени оценивается по количеству, а не по качеству сделанного, втягивают прокуроров в постоянную гонку с АППГ (всем известна эта аббревиатура), вследствие чего прокуроры иногда сами заинтересованы в том, чтобы, даже подменив функции иных государственных органов, "обогнать" свои прошлогодние показатели. Например, количество направленных в суды исков можно повысить за счет исковых заявлений о взыскании долгов по налогам с граждан. Можно вносить представления в организации с требованиями об уплате налогов - истребовать необходимые сведения в налоговом органе не сложно. Чтобы поднять количество вынесенных постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях, можно выносить их в отношении граждан, обнаруженных в общественных местах в нетрезвом виде, и т. д. Ежегодный рост количества вынесенных актов прокурорского реагирования не может не сказываться на их качестве, а также на загруженности прокурорских работников, которым становится некогда проводить основательные, глубокие проверки, отвечающие стоящим перед прокуратурой задачам. Исходя из изложенного, считаю, что абз. 1 п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре необходимо изменить. Императивный запрет на подмену прокуратурой иных государственных органов следует отменить, поскольку при его наличии и формальном исполнении органы прокуратуры фактически будут лишены возможности принимать какие-либо меры, направленные на достижение целей своей деятельности, обозначенных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В то же время для освобождения прокуратуры от несвойственных ей функций необходимо четко регламентировать случаи, когда вмешательство прокуратуры обосновано. Во всех остальных случаях следует предусмотреть обязанность прокурора направлять поступившую информацию о нарушениях законов в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу по принадлежности. Например, предоставить прокуратуре полномочия по проведению прокурорских проверок и принятию мер реагирования в случаях: - поступления информации о нарушениях законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; - поступления информации о нарушениях избирательного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, в случаях выявления незаконных либо коррупциогенных норм в нормативно-правовых актах, а также об иных нарушениях законов, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Название документа