Хождение по мукам

(Ефремов И.)

("ЭЖ-Юрист", 2011, N 3)

Текст документа

ХОЖДЕНИЕ ПО МУКАМ

И. ЕФРЕМОВ

Игорь Ефремов, адвокат, г. Москва.

Восстановление нарушенных прав и свобод - процесс сложный и порой вынуждает к неоднократным обращениям в государственные органы. Сколько раз можно обратиться в прокуратуру, как долго придется гражданину ждать ответа и о вероятности получить совершенно разные решения по одному и тому же запросу рассказывает автор данной статьи.

Законные права заявителя

Согласно п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре предметом надзора в области прав и свобод человека и гражданина "является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций" (далее - предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина).

В соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения, в том числе по предмету надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (п. 2). Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным, а если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено Законом (п. 3). При этом запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (п. 5).

Специальным законом о порядке рассмотрения обращений граждан РФ является Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан). В ст. 5 и других статьях указанного Закона закрепляются аналогичные правила в части прав гражданина при рассмотрении его обращения. Так, граждане имеют право: получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (п. 3 ст. 5), обжаловать принятое по обращению решение (п. 4 ст. 5). При этом Закон о порядке рассмотрения обращений граждан также запрещает направлять жалобу на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется (ч. 6 ст. 8).

В соответствии со ст. 27 Закона о прокуратуре при рассмотрении обращений по предмету надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на прокуроров возлагаются определенные обязанности и прокуроры наделены достаточно большими полномочиями для защиты или восстановления нарушенных названных прав и свобод.

Так, прокурор обязан рассмотреть и проверить заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснить пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принять меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечь к ответственности лиц, нарушивших закон, и обязать возместить причиненный ущерб. Кроме того, если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, то прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре. В частности, прокурор вправе:

- требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

- требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

- требовать проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

- освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, и др.

В идеале обратившийся в органы прокуратуры должен своевременно получить ответ на свое обращение, которое следует удовлетворить, или в его просьбах должно быть отказано. В случае удовлетворения обращения гражданина в ответе необходимо указать, какие меры прокурорского реагирования приняты по его просьбам. Если решение вопросов, по которым обратился гражданин, не входит в компетенцию прокурора, то обратившемуся должен быть разъяснен порядок защиты его прав и свобод. Во всех случаях, в особенности в случае неудовлетворения просьб заявителя, ему должен быть разъяснен порядок обжалования принятого по его обращению решения, в том числе возможность обращения в суд, если это предусмотрено законом.

Ни в коем случае (федеральными законами это запрещается) его жалоба не должна быть направлена на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, в том числе и в нижестоящую прокуратуру.

При получении ответа из органа прокуратуры у гражданина не должно быть обязанности вновь и вновь обращаться по своей проблеме в одну и ту же прокуратуру, даже если его обращения будут рассматривать разные должностные лица этой прокуратуры.

Обещанного три года ждут?

На практике обратившийся в орган прокуратуры гражданин нередко получает, что называется, отписку. Но это еще полбеды, так как после получения такого ответа, если он подписан не прокурором - руководителем данной прокуратуры, обратиться в вышестоящую прокуратуру у него права нет.

Даже если он отправит свое обращение в вышестоящую прокуратуру, то там его жалобу даже не будут читать, а сразу "спустят вниз", то есть направят в ту же прокуратуру, действия которой, по сути, и обжалует гражданин. Вышестоящая прокуратура примет жалобу гражданина только тогда, когда ответ на его обращение подпишет сам руководитель прокуратуры.

Такой подход обусловлен тем, что в соответствии с п. 1 ст. 27 и ч. 1 ст. 54 Закона о прокуратуре полномочиями по рассмотрению обращений по предмету надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделены следующие лица:

- Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям;

- заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям;

- заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора;

- все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров;

- старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.

Только в районной, межрайонной и к ним приравненных (низовых) прокуратурах таких должностных лиц может быть несколько (3 и более). И в соответствии с законом ответ на обращение гражданина (в том числе в виде решения) каждого нижестоящего должностного лица (прокурора) в одной и той же прокуратуре по повторному обращению гражданина должен перепроверить вышестоящий прокурор этой же прокуратуры.

Нередко вышестоящий прокурор (не руководитель прокуратуры) сидит в одном кабинете с коллегой, готовившим первый ответ по обращению и которому давал советы о том, какое решение принять.

Кроме того, в любом случае "выходящие" из прокуратуры ответы по рассматриваемым обращениям так или иначе согласуются с прокурором-руководителем. К этому обязывает должностных лиц прокуратуры п. 1.9 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генпрокуратуры РФ от 17.12.2007 N 200: "Ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации" (далее - Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в прокуратуре).

Возникает вопрос: есть ли смысл обратиться повторно, если один раз в удовлетворении обращения было отказано? Несмотря на очевидность малоэффективности повторных обращений в одну и ту же прокуратуру по одному и тому же вопросу, для того чтобы у человека появилось право обратиться по своей проблеме в вышестоящую прокуратуру, он должен еще 2 - 3 и более раз обратиться по этой проблеме в эту же прокуратуру. При этом, как правило, и заявителю, и прокурору заведомо известно, какой будет второй, третий и т. д. ответ из одной и той же прокуратуры.

В таком случае человек стоит перед сложной дилеммой: или тратить несколько месяцев на переписку только с одной прокуратурой без ясных перспектив решения свой проблемы в вышестоящей прокуратуре, где не меньшее количество должностных лиц, уполномоченных рассматривать его обращение, или, что называется, плюнуть на это.

Также следует иметь в виду: для того, чтобы твой вопрос рассмотрел по существу, к примеру, не прокурор низовой прокуратуры (районной, субъекта РФ и к ним приравненных, которые нередко располагаются в одних и тех же зданиях с правоохранительными и другими органами исполнительной власти и в отношении которых по обоснованным обращениям граждан они должны принимать меры прокурорского реагирования), а высокопоставленный прокурор Генеральной прокуратуры, могут потребоваться уже не месяцы, а годы.

Что удивит настойчивых просителей?

Из одной и той же прокуратуры по одному и тому же вопросу заявитель может получить разные ответы.

В принципе уже при втором обращении в одну и ту же прокуратуру полученный ответ, в котором просьбы будут удовлетворены, может отличаться от первого ответа (решения). На практике такое встречается крайне редко по причинам "корпоративности" и соблюдения "чести мундира". Причиной невозможности в одной и той же прокуратуре получить при последующих обращениях ответ, отличный от первого, является и то, о чем говорилось выше: документы-ответы, "выходящие" из прокуратуры за подписью не руководителя прокуратуры, так или иначе согласовываются с руководителем прокуратуры.

И трудно представить себе прокурора-руководителя, который сегодня "санкционирует" отрицательный ответ на обращение гражданина, а завтра по идентичному обращению "санкционирует" или подписывает положительный ответ.

Тем более упоминавшиеся нормы рассматриваемых законов о том, что запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, детализированы в "пользу бюрократизма" в Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в прокуратуре, в п. 3.2 которой говорится: "Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя".

А как отмечалось выше, у прокурора-руководителя есть подчиненные ему прокуроры, уполномоченные подписывать ответы по рассматриваемым обращениям: заместители, среди которых нередко еще и первый заместитель, старшие помощники и помощники. Поэтому при желании прокурор-руководитель может "дотянуть" количество обращений по одному и тому же вопросу до пяти с целью не дать возможности гражданину обратиться в вышестоящую прокуратуру.

При этом, как говорится, могут быть варианты. Например, Мособлпрокуратура вернула обращение автора этих строк для рассмотрения ногинскому горпрокурору только потому, что обжаловалось решение, вынесенное и. о. ногинского горпрокурора, когда ногинский горпрокурор был в отпуске. Хотя он и вся возглавляемая им прокуратура были в курсе предмета обжалования, поскольку все прокуроры этой прокуратуры уже писали "отказы" и были неоднократные обращения заявителя, действующего в интересах потерпевшей, к горпрокурору на приемах. И это несмотря на то, что Ногинский горсуд Московской области уже до этого признавал действия следователя незаконными и необоснованными и подобные действия со стороны следователя продолжались, а горпрокурор этого опять "не видел". В курсе всех событий была и Мособлпрокуратура. (В конечном итоге, несмотря на все перипетии с прокуратурой, удалось добиться законного и обоснованного решения по делу, с которым Ногинская горпрокуратура все-таки согласилась.)

Так прокуроры поступают в отношении обращений профессиональных советников по правовым вопросам - адвокатов, уровень юридической подготовки которых не ниже, чем у прокуроров. А что могут ответить прокуроры обратившемуся к ним за помощью гражданину, не владеющему знаниями законов?

Таким образом, количество вынужденных обращений в одну и ту же низовую прокуратуру, для того чтобы у гражданина возникло право обращения в вышестоящую прокуратуру, может быть и больше пяти.

Обязанности прокуратуры и прокуроров

Как показывает сегодняшняя практика, с целью соблюдения законности и наведения правопорядка в стране прокуратура, ее вышестоящие органы должны оперативно реагировать на бездействие низовых прокуратур, для чего представляется обязательным рассмотрение вышестоящей прокуратурой обращения гражданина по существу, даже если он обратился в нижестоящую прокуратуру только один раз.

Ярким подтверждением такой необходимости являются последние события, произошедшие в станице Кущевской Краснодарского края и в г. Гусь-Хрустальный Владимирской области, когда местные прокуратуры, несмотря на многочисленные обращения граждан, показали свою несостоятельность в плане соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

С бездействием и принятием незаконных решений Гусь-Хрустальной межрайонной прокуратуры, покрывавшей бездействие и некомпетентные (или корыстные?) действия сотрудников УВД г. Гусь-Хрустальный и Гусь-Хрустального района Владимирской области, пришлось столкнуться и автору этих строк три года назад. Указанная прокуратура предпринимала какие-либо действия по восстановлению законности в сфере защиты законных прав и интересов потерпевшего только лишь после обращений во Владимирскую областную прокуратуру и в Генеральную прокуратуру РФ, которые пересылали обращения в нижестоящие прокуратуры. Думаю, что мои обращения в вышестоящие прокуратуры в отношении названной прокуратуры были не единственными.

Хотя, быть может, уже тогда вышестоящие прокуратуры, не пересылая жалобы в нижестоящие прокуратуры, рассмотрев обращения по существу, в том числе с выездом на место, выявив системные нарушения защиты законных прав и интересов заявителей и предприняв адекватные (радикальные) меры по указанным прокуратурам и УВД, могли бы пресечь тот беспредел, который выплеснулся в 2010 г.

Итак, рассмотренные нормы в части направления обращения гражданина из вышестоящей в нижестоящую прокуратуру, если по его обращению не принимал решение руководитель нижестоящей прокуратуры (если решение принимало иное должностное лицо этой прокуратуры), должны быть изменены. Представляется необходимым установление таких правил, согласно которым гражданин, однократно обратившийся в орган прокуратуры, откуда он получил не устраивающий его ответ (решение), независимо от того, какое должностное лицо его подписало, должен иметь право сразу же обратиться в вышестоящую прокуратуру. При этом необходимо усилить ответственность прокуроров за принятие незаконных и необоснованных решений.

Название документа