О совершенствовании порядка и правил рассмотрения обращений граждан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в органах прокуратуры и в суде
(Ефремов И. А.) ("Законодательство и экономика", 2011, N 2) Текст документаО СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПОРЯДКА И ПРАВИЛ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ПО ВОПРОСАМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ И В СУДЕ
И. А. ЕФРЕМОВ
Кандидат юридических наук, член Адвокатской палаты г. Москвы (адвокатский кабинет "ПРАВО-ЭКСПЕРТИЗА-ЗАЩИТА") И. А. Ефремов анализирует законодательство и практику рассмотрения обращений граждан о защите прав и свобод человека и гражданина в органах прокуратуры и в суде и приходит к выводу о необходимости совершенствования порядка и правил рассмотрения таких обращений.
Когда нарушается законодательство о правах и свободах человека и гражданина каким-либо органом или организацией, за их защитой лицо может обращаться в вышестоящие органы или организации. Если обращающийся не получает на свои письма, заявления, жалобы удовлетворяющие его ответы от органов исполнительной власти и других властных структур, а также от организаций, у него возникает необходимость обратиться в органы прокуратуры. В сознании людей прокуратура прежде всего ассоциируется со структурой, следящей за соблюдением законов и законностью (законность - система требований общества и государства, состоящая в точной реализации норм права всеми и повсеместно). И уж в прокуратуре можно найти управу на тех, кто не соблюдает закон. Это верное формальное представление, поскольку прокуратура - специализированная структура в сфере поддержания законности. В соответствии с пунктом 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1> прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. -------------------------------- <1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366 (Для подготовки работы использовалась редакция Закона от 1 июля 2010 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
Однако анализ законодательства, регулирующего рассмотрение обращений в органах прокуратуры, и практики рассмотрения таких обращений в указанных органах показывает, что добиться через прокуратуру соблюдения законности и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина бывает также не очень просто. Согласно пункту 1 ст. 21, пункту 1 ст. 26, статье 29 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соблюдение названных прав и свобод при разрешении заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, при выполнении оперативно-розыскных мероприятий, при проведении расследования, проверки законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания и др. В соответствии со статьей 10 названного Закона поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения, в том числе по предмету надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, рассматриваются в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством (п. 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным, а если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (п. 3); при этом запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (п. 5). Специальным законом о порядке рассмотрения обращений российских граждан является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <2>. В статье 5 и других статьях указанного Закона закрепляются аналогичные правила в части прав гражданина при рассмотрении его обращения. Так, граждане имеют право: получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (п. 3 ст. 5), обжаловать принятое по обращению решение (п. 4 ст. 5). При этом Закон о порядке рассмотрения обращений граждан также запрещает направлять жалобу на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуются (ч. 6 ст. 8). -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060 (Для подготовки работы использовалась редакция Закона от 29 июня 2010 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии со статьей 27 Закона о прокуратуре при рассмотрении обращений по предмету надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на прокуроров возлагаются определенные обязанности и прокуроры наделены для исполнения этих обязанностей достаточно большими полномочиями для защиты или восстановления нарушенных названных прав и свобод. Так, прокурор обязан рассмотреть и проверить заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснить пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принять меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечь к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Кроме того, если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом; в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, полномочным рассматривать такие дела; в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. При осуществлении возложенных на него функций прокурор использует полномочия, предусмотренные статьей 22 названного Закона. В частности, согласно этим полномочиям прокурор вправе: требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов и др. В идеале обратившийся в органы прокуратуры должен своевременно получить ответ на свое обращение; обращение должно быть удовлетворено или в просьбах должно быть отказано. В случае удовлетворения обращения гражданина в ответе должно содержаться указание, какие меры прокурорского реагирования приняты по его просьбам. Если решение вопросов, по которым обратился гражданин, не входит в компетенцию прокурора, обратившемуся должен быть разъяснен порядок защиты его прав и свобод. Во всех случаях, особенно при неудовлетворении просьб, заявителю должен быть разъяснен порядок обжалования принятого по его обращению решения, в том числе возможность обращения в суд, если это предусмотрено законом. Ни в коем случае (федеральными законами запрещается) жалоба не должна быть направлена на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуются, в том числе в нижестоящую прокуратуру, если человек туда уже обращался. При получении ответа из органа прокуратуры гражданин не обязан вновь и вновь обращаться по своей проблеме в одну и ту же прокуратуру, даже если его обращения будут рассматривать разные должностные лица этой прокуратуры. На практике обратившийся в орган прокуратуры гражданин нередко получает так называемую отписку. Но это еще полбеды, так как после получения такого ответа, если он подписан не прокурором - руководителем данной прокуратуры, обратиться в вышестоящую прокуратуру у гражданина права нет. Даже если он отправит свое обращение в вышестоящую прокуратуру, там его жалобу не будут читать, а сразу "спустят вниз", т. е. направят в ту же прокуратуру, действия которой, по сути, и обжалуются. Вышестоящая прокуратура примет жалобу гражданина только тогда, когда ответ на его обращение подпишет сам руководитель прокуратуры. Такой подход обусловлен тем, что в соответствии с пунктом 1 ст. 22, статьей 27, пунктом 1 ст. 30, пунктом 1 ст. 33 и частью 1 ст. 54 Закона о прокуратуре полномочиями по рассмотрению обращений по предмету надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина наделены Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции. То есть правом рассмотрения и, соответственно, принятия решения по таким обращениям граждан наделен очень широкий круг прокуроров. Только в районной, межрайонной и приравненных к ним (низовых) прокуратурах таких должностных лиц может быть несколько (три и более). И в соответствии с законом ответ на обращение гражданина, в том числе в виде решения, каждого нижестоящего должностного лица (прокурора) в одной и той же прокуратуре должен перепроверить по повторному обращению гражданина вышестоящий прокурор этой же прокуратуры. Нередко вышестоящий прокурор (не руководитель прокуратуры) сидит в одном кабинете с коллегой, готовившим первый ответ по обращению, которому он давал советы о том, какое решение принять. Кроме того, в любом случае "выходящие" из прокуратуры ответы и позиция прокурора в других случаях по обращениям так или иначе согласуются с прокурором-руководителем. К этому обязывает должностных лиц прокуратуры, в частности, пункт 1.9 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 17 декабря 2007 г. N 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" <3>. Согласно названному пункту ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации. А согласно пункту 1.5 Приказа Генпрокуратуры России от 6 сентября 2007 г. N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" <4> должно быть обеспечено обязательное участие прокурора в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств следователя об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения. В каждом случае прокурору, участвующему в судебном заседании, следует составлять письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства для приобщения к рассмотренным судом материалам и надзорному производству. Вывод об отсутствии оснований для поддержания ходатайства следует согласовывать с руководителем прокуратуры. -------------------------------- <3> Первоначальный текст документа опубликован: Законность. 2008. N 4 (Для подготовки работы использовалась редакция Приказа от 17 марта 2010 г.) // СПС "КонсультантПлюс". <4> Текст документа опубликован: Законность. 2007. N 11.
Несмотря на очевидную малоэффективность повторных обращений в одну и ту же прокуратуру по одному и тому же вопросу, для того, чтобы у человека появилось право обратиться по своей проблеме в вышестоящую прокуратуру, он должен еще два-три и более раз обратиться по той же проблеме в эту же прокуратуру. При этом, как правило, и заявителю и прокурору заведомо известно, каким будет второй, третий и т. д. ответ. В таком случае человек стоит перед сложной дилеммой - тратить несколько месяцев на переписку с одной прокуратурой без ясных перспектив решения свой проблемы в вышестоящей прокуратуре, где не меньшее количество должностных лиц, уполномоченных рассматривать его обращение, или, что называется, плюнуть на все. Для того чтобы обращение лица, права и свободы которого нарушаются, рассмотрел по существу, например, не прокурор низовой прокуратуры (районной, субъекта Федерации и к ним приравненных, которые нередко располагаются в одних и тех же зданиях с правоохранительными и другими органами исполнительной власти и в отношении которых по обоснованным обращениям граждан они должны принимать меры прокурорского реагирования), а высокопоставленный прокурор Генеральной прокуратуры, могут потребоваться уже не месяцы, а годы. В принципе предполагается, что уже при втором обращении в одну и ту же прокуратуру заявитель может получить отличный от первого ответ (решение), удовлетворяющий его просьбы. На практике это встречается крайне редко по причинам "корпоративности" и соблюдения "чести мундира". Причиной невозможности в одной и той же прокуратуре получить при последующих обращениях ответ, отличный от первого, является и то, о чем говорилось выше: документы-ответы, "выходящие" из прокуратуры за подписью не ее руководителя, согласовываются с руководителем прокуратуры. Согласитесь, трудно представить себе прокурора-руководителя, санкционирующего отрицательный ответ на обращение гражданина, а завтра по идентичному обращению санкционирующего или подписывающего положительный ответ. Несмотря на это, упоминавшиеся нормы рассматриваемых законов о запрещении направлять жалобу на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуются, истолкованы в Инструкции в пользу бюрократизма. В пункте 3.2 Инструкции говорится, что "обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя". Как отмечалось выше, у прокурора-руководителя есть подчиненные ему прокуроры, уполномоченные подписывать ответы по рассматриваемым обращениям: заместители, среди которых нередко и первый заместитель, старшие помощники и помощники. Поэтому при желании прокурор-руководитель может "дотянуть" количество обращений по одному и тому же вопросу с целью не дать возможности гражданину обратиться в вышестоящую прокуратуру до пяти. При этом могут быть варианты. Например, Мособлпрокуратура по длившемуся уже не первый год уголовному делу вернула обращение автора этих строк для рассмотрения Ногинскому горпрокурору только потому, что обжаловалось решение, вынесенное и. о. Ногинского горпрокурора, когда последний был в отпуске. Сам Ногинский горпрокурор и вся возглавляемая им прокуратура были уже в курсе предмета обжалования, поскольку все работники этой прокуратуры, в том числе и. о., уже писали отказы-отписки. Кроме того, по этому делу были неоднократные обращения заявителя, действующего в интересах потерпевшей, на приемах к горпрокурору, который при беседах выказывал озабоченность состоянием законности при расследовании дел на подведомственной ему территории и готовность ее восстанавливать. Более того, Ногинский горсуд Московской области уже признавал действия следователя незаконными и необоснованными (представитель Ногинской горпрокуратуры был против признания действий следователя незаконными и необоснованными), и подобные действия со стороны следователя продолжались, а подчиненные горпрокурора (читай - сам горпрокурор) этого опять, как указывалось в получаемых заявителем ответах, не усматривали. Прокурорские ответы вопреки требованиям закона были не мотивированными, т. е., по сути, не содержали каких-либо опровержений доводов и жалоб. Постановления писались по какому-то "отказному" шаблону. Об этом, в частности, свидетельствовало следующее: в постановляющей части помимо отказа в удовлетворении жалобы констатировалось, что потерпевшей (представителю потерпевшей), находящейся на свободе, разъясняется "порядок обжалования данного решения в соответствии со статьей 126 УПК РФ" (постановление прокурора Н. от 7 июня 2009 г., постановление прокурора С. от 12 апреля 2010 г.), в то время как данной статьей регулируется порядок направления жалобы подозреваемого, обвиняемого, содержащегося под стражей. В курсе всех событий была и Мособлпрокуратура, куда уже по этому делу были неоднократные обращения. В конечно итоге, несмотря на все перипетии с прокуратурой, значительные временные и прочие затраты, удалось добиться законного и обоснованного решения по делу, с которым согласилась и Ногинская горпрокуратура. На мой взгляд, в таких случаях целесообразно взыскивать затраты с органов прокуратуры (помимо привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности). Так прокуроры поступают в отношении обращений профессиональных советников по правовым вопросам - адвокатов, уровень юридической подготовки которых не ниже, чем у прокуроров. А что могут ответить прокуроры обратившемуся к ним за помощью гражданину, не обладающему знаниями законов?.. Итак, количество вынужденных обращений в одну и ту же низовую прокуратуру, для того чтобы у гражданина возникло право обращения по своему вопросу в вышестоящий орган, может быть и более пяти. В то же время, как показывает практика, с целью соблюдения законности и наведения правопорядка в стране прокуратура, ее вышестоящие органы должны оперативно реагировать на бездействие своих низовых структур. Для этого представляется обязательным рассмотрение вышестоящей прокуратурой обращения гражданина по существу, даже если он обратился в нижестоящую прокуратуру только один раз. Ярким подтверждением такой необходимости являются события, произошедшие в станице Кущевской Краснодарского края и в г. Гусь-Хрустальный Владимирской области, где местные прокуратуры, несмотря на многочисленные обращения граждан, показали свою несостоятельность в плане соблюдения прав и свобод человека и гражданина. С бездействием и принятием незаконных решений Гусь-Хрустальной межрайонной прокуратуры, покрывавшей бездействие и некомпетентные (или корыстные?) действия сотрудников УВД г. Гусь-Хрустальный и Гусь-Хрустального района Владимирской области, пришлось столкнуться и автору этих строк в течение почти трехлетнего периода. Указанная прокуратура предпринимала какие-либо действия по восстановлению законности в сфере защиты законных прав и интересов потерпевшего от несовершеннолетних вымогателей только лишь после обращений во Владимирскую областную прокуратуру и Генеральную прокуратуру РФ, которые пересылали обращения в нижестоящие прокуратуры. Думаю, мои обращения в вышестоящие органы в отношении названной прокуратуры были не единственными. Гусь-Хрустальный городской суд Владимирской области в отличие от Ногинского горсуда Московской области в аналогичной ситуации, по мнению автора, оказался не на высоте, так как при наличии достаточных оснований о незаконности принимаемых названным УВД решений с санкции прокуратуры об отказе в возбуждении уголовного дела, не признал этот факт. При первом обращении в суд в порядке статьи 125 УПК РФ суд Постановлением от 23 января 2009 г. прекратил производство по жалобе, поскольку прокуратура отменила обжалуемое решение после подачи жалобы в суд и, судя по всем фактическим данным, не без "рекомендаций" суда (обжалуемое Постановление принято 7 ноября 2008 г., прокурор отменил его 21 января 2009 г.). Так поступать и "уйти прокурору от ответственности" позволяет и пункт 21 Приказа Генпрокуратуры России от 6 сентября 2007 г. N 137 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" (в ред. от 28 декабря 2007 г.) <5>. -------------------------------- <5> Законность. 2007 N 11 (Для подготовки работы использовалась редакция Приказа от 28 декабря 2007 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
Наверное, устранять подобные нарушения путем отмены явно незаконных и необоснованных постановлений нужно не тогда, когда они уже приняты и не отменены своевременно прокуратурой и стали предметом рассмотрения в суде, а в ходе плановой и системной надзорной работы прокуратуры. Ведь суд по любому уголовному делу при наличии вины фигуранта принимает соответствующее решение, а не прекращает производство по делу только потому, что фигурант "подсуетился" и извинился путем написания "покаянной" бумаги. Представляется, что при поступлении в суд подобных жалоб, вне зависимости, отменено или нет постановление после поступления жалобы в суд, они должны рассматриваться по существу. При новом обращении в названный суд в порядке статьи 125 УПК РФ по новому отказу в возбуждении уголовного дела суд уже явно встал на сторону "отказной" позиции как названных УВД, так и горпрокуратуры - жалоба заявителя была оставлена без удовлетворения. Хотя, может быть, уже тогда, если бы вышестоящие прокуратуры не пересылали жалобы в нижестоящие прокуратуры, а рассмотрели обращения по существу, в том числе с выездом на место, удалось бы выявить системные нарушения защиты законных прав и интересов заявителей и принять надлежащие и действенные меры прокурорского реагирования. И как знать, возможно тем самым был бы пресечен "беспредел", который "выплеснулся" в 2010 г. Свою положительную роль, представляется, мог бы сыграть и Гусь-Хрустальный городской суд Владимирской области, если бы осуществлял надлежащий судебный контроль по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина при рассмотрении жалоб на решения, действия (бездействие) как органов внутренних дел, так и органов прокуратуры. Таким образом, вышесказанное позволяет прийти к выводу: рассмотренные нормы в части направления обращения гражданина из вышестоящей в нижестоящую прокуратуру, если по его обращению не принимал решение руководитель нижестоящей прокуратуры (если решение принимало иное должностное лицо этой прокуратуры), должны быть изменены. Представляется необходимым установление правил, согласно которым допустимо однократное обращение гражданина в орган прокуратуры, откуда он получил не устраивающий его ответ (решение), независимо от того, какое должностное лицо его подписало, и возможность сразу же обратиться в вышестоящую прокуратуру. При этом должна быть усилена ответственность прокуроров за незаконные решения или действия (бездействие) при рассмотрении обращений граждан по вопросам о защите прав и свобод человека и гражданина. Предлагаемые правила должны распространяться и на обращения граждан в органы исполнительной власти, органы военного управления, другие государственные органы, являющиеся субъектами обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Со стороны судов также необходимо усилить судебный контроль по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина при рассмотрении жалоб на решения, действия (бездействие) как органов прокуратуры, так и других органов. Для чего целесообразно, чтобы высшие судебные органы дали по этим вопросам соответствующие разъяснения. В частности, при обращении лица с жалобой в суд на нарушение его прав и свобод человека и гражданина у суда не должно быть права прекращения производства по жалобе обратившегося по тому основанию, что прокурор отменил обжалуемое решение после и в связи с поступлением жалобы в суд. Суд в таких случаях должен дать правовую оценку действиям прокурора с точки зрения законности и обоснованности принятых им решений, выполненных им действий (бездействия). В случае дачи высшими судебными органами предлагаемых разъяснений они также должны распространяться на все указанные обращения граждан в суды по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.
Название документа