Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы
(Бывальцева С. Г.) ("Конституционное и муниципальное право", 2011, N 5) Текст документаКОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ <*>
С. Г. БЫВАЛЬЦЕВА
Бывальцева Светлана Геннадьевна, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук (г. Екатеринбург).
В статье исследуются теоретические аспекты понятия и содержания конституционно-правового статуса прокуратуры, составляющего основу ее правового статуса. Автор выделяет такие элементы конституционно-правового статуса прокуратуры, как: компетенция прокуратуры; принципы ее деятельности; положения, определяющие место прокуратуры в системе органов государственной власти; нормы, регулирующие организацию системы органов прокуратуры. Делается вывод о том, что в Конституцию РФ необходимо внести изменения в части определения статуса прокуратуры.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус, компетенция прокуратуры, место прокуратуры в системе органов государственной власти, функции прокуратуры.
The article studies theoretical aspects of the concept and contents of the constitutional-law status of the public prosecutor's office in Russia being a basis of legal status of it. The author accentuates such elements of constitutional-law status of the public prosecutor's office as: provisions determining of the place of the prosecutor's office in the system of agencies of state power; competence of the public prosecutor's office; principles of it activity; provisions regulating organization of the prosecutor's office. Then the author draws a conclusion that the Constitution of the Russian Federation to be amended in the part of determination of status of the public prosecutor's office.
Key words: constitutional-law status, competence of the public prosecutor's office, the place of the prosecutor's office in the system of agencies of state power, functions of the prosecutor's office.
Последние десятилетия ознаменовались многочисленными реформами как в экономической, так и в правовой сфере. Активному реформированию подверглись и органы прокуратуры, чьи полномочия претерпели существенные изменения. Единственное, что осталось неизменным, - это неопределенность правового, и в первую очередь конституционного, статуса прокуратуры. Между тем Конституция в сравнении с другими законами оказывает более глубокое и масштабное психологическое и нравственное воздействие на сознание граждан и должностных лиц. С этой точки зрения рассмотрение вопроса о понятии и содержании конституционно-правового статуса прокуратуры имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Под правовым статусом в литературе понимается "установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей" <1>. Н. И. Матузов и А. В. Малько определяют правовой статус как признанную Конституцией и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли <2>. По мнению С. А. Авакьяна, статус обозначает "оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия" <3>. -------------------------------- <1> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. С. 655. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004. ------------------------------------------------------------------ <2> См.: Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 237. <3> Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 559.
Из приведенных определений можно выделить ряд общих моментов, в частности это упоминание о правах и обязанностях как о неотъемлемом компоненте правового статуса. Важнейшее значение прав и обязанностей как элемента правового статуса признается сторонниками как узкого, так и широкого понимания последнего <4>. Права и обязанности прокуратуры выступают как полномочия, которые предоставляются ей государством для реализации возложенных на нее задач, и составляют компетенцию прокуратуры. Понятие полномочий сложное. С одной стороны, это право прокуратуры на совершение определенных действий. Вместе с тем публичная сфера, в рамках которой действует прокуратура, предопределяет единство прав и обязанностей, которые должны быть реализованы в публичных интересах. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. -------------------------------- <4> Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус Российского государства: понятие, содержание, структура // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4 // СПС "КонсультантПлюс".
Исходя из этого, полномочия российской прокуратуры как основной элемент ее правового статуса представляют собой закрепленную нормами права в соответствии с социальным предназначением, целями и задачами ее деятельности, потребностями общества и государства возможности, являющиеся вместе с тем обязанностями, совершать конкретные действия, направленные на борьбу с нарушениями законности, восстановление нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, общества и государства. Можно выделить еще ряд составляющих правового статуса прокуратуры. Помимо полномочий, в него должны включаться: - положения о социальном назначении прокуратуры; - основные принципы, цели и задачи ее деятельности; - нормы, регулирующие организацию системы прокуратуры; - положения, определяющие место прокуратуры в системе государственных органов и взаимоотношения с ними. Очевидно, что основу правового статуса составляет конституционный статус любого субъекта, в том числе и прокуратуры, поскольку именно он изначально определяет место субъекта в системе общественных отношений и субъектов права, основные права и обязанности и формы их реализации. Специфика конституционного статуса обусловлена назначением и самой природой Конституции Российской Федерации, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации государства и общества и регулировать наиболее существенные общественные отношения. Конституционно-правовой статус прокуратуры можно определить как закрепленное в конституционном законодательстве правовое положение этого органа, включающее в себя систему правоотношений с другими государственными органами и иными субъектами, ее социальное назначение, принципы организации и деятельности и компетенцию. Анализ конституционно-правового статуса прокуратуры позволяет заключить, что в настоящее время конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится в основном к вопросам организации ее системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с определением предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе государственных органов. Между тем конституционно-правовой статус российской прокуратуры прежде всего должен определять ее социальное предназначение и обеспечивать его реализацию. Современной России необходим орган, специализирующийся исключительно на осуществлении надзора, и таким органом является прокуратура. Неопределенность правового статуса приводит к высказываниям об упразднении прокуратуры или большинства ее функций и в связи с этим к тому, что реформирование прокуратуры осуществляется недостаточно последовательно. Так, изначально законодатель пошел по пути сокращения полномочий прокурора в гражданско-процессуальной сфере. Новый ГПК РФ установил, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Такая формулировка ст. 45 ГПК РФ порождала множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций <5>. И это при том, что, осуществляя правозащитную функцию, прокуроры ежегодно рассматривают около полутора миллионов обращений граждан и очень часто для восстановления нарушенных прав им необходимо обращаться в суд. -------------------------------- <5> См. подробнее: Бывальцева С. Защита прав и свобод человека // Законность. 2008. N 9. С. 20 - 22.
Позднее законодателем было принято обоснованное решение о расширении возможностей прокуратуры в сфере защиты прав граждан в судебном порядке. Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ в ст. 45 ГПК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан не только в случае, когда гражданин по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.) не в состоянии самостоятельно обратиться в суд, но и в защиту иных граждан, когда нарушены или оспариваются социальные права, свободы и законные интересы в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования <6>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1578.
В ходе реформы были сокращены также традиционно присущие прокуратуре полномочия, в частности она была лишена права на возбуждение уголовного дела, и существенно ограничены полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие. Вместе с тем на прокуратуру были возложены новые обязанности, которые в некоторых случаях вообще сложно отнести к надзору. Является ли надзорным полномочие по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 7 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля")? <7> Очевидно, что сам законодатель не может четко определиться с полномочиями прокуратуры, в первую очередь по причине того, что ее предназначение не определено в Основном Законе страны. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Следует отметить, что Конституция РФ регламентирует статус всех важнейших правовых институтов и государственных органов. Так, ст. 80 Конституции РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и др. Статья 118 Конституции РФ наделяет суд функцией правосудия. Даже функции Центрального банка Конституцией определены (ст. 75). Что касается прокуратуры, то единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе "Судебная власть", закрепляет только принципы единства и централизации системы органов прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров, но ничего не говорит о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях. Однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в раздел "Судебная власть" не соответствует ее правовому статусу и приводит к дискуссиям о принадлежности прокуратуры к судебной власти. Так, В. Б. Алексеев и К. Е. Колибаб полагают, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура <8>. -------------------------------- <8> Алексеев В. Б., Колибаб К. Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. М., 1998. С. 95 - 96.
Между тем Конституция РФ устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и соответственно составлять ее структурные элементы. Полномочия прокуратуры и суда существенным образом отличаются; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основным предназначением которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ. Таким образом, прокуратура оказалась включенной в соответствующий раздел, не являясь элементом судебной власти ни структурно, ни компетенционно. В литературе высказываются также суждения об отнесении прокуратуры к исполнительной <9>, законодательной ветвям власти <10>, о том, что прокуратура является отдельной, четвертой ветвью власти <11>, а также о том, что она вообще не относится к органам государственной власти <12>. -------------------------------- <9> Колоколов Н. А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008 - 2009 гг. М.: Юрист, 2009 // СПС "КонсультантПлюс". <10> Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44. <11> Байкин И. М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. N 10. С. 36 - 37. <12> Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2001. С. 148.
Анализ правовых норм, устанавливающих систему органов власти Российской Федерации, показывает, что прокуратура как целостная система органов и учреждений, обеспечивающих надзор за исполнением действующих законов на территории всего государства, не поглощается ни одной ветвью власти. Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан. Именно поэтому требуется четкое законодательное оформление статуса прокуратуры, и прежде всего на конституционном уровне, поскольку неопределенность ее правового статуса влечет за собой и неопределенность осуществляемых ею функций, что в конечном итоге сказывается на эффективности деятельности. Все вышесказанное свидетельствует о необходимости введения в Конституцию РФ отдельной главы, посвященной прокуратуре, с закреплением ее места, роли в государственном механизме и основных функций. Вопрос о том, какие именно функции должна осуществлять прокуратура, также является дискуссионным, мнения по этому поводу высказываются самые различные. Не секрет, что помещение статьи о прокуратуре в главу "Судебная власть" было обусловлено в большой степени стремлением ограничить ее деятельность только функцией поддержания государственного обвинения. Возможно, со временем состояние законности достигнет уровня, при котором необходимость в осуществлении надзора отпадет сама собой, а изредка нарушаемые права граждан будут восстанавливаться через суд или при содействии уполномоченных по правам человека. Однако в современных условиях отказаться от надзорной функции пока не представляется возможным. Количество нарушений закона и прав граждан по-прежнему велико, и тенденция роста выявляемых прокурорами нарушений законов сохраняется. Так, в 2008 г. прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина было выявлено более 4,2 млн. правонарушений разносторонней направленности, что на 14,1% выше, чем в 2007 г., в том числе 407,2 тыс. незаконных правовых актов (+5,9%), подавляющее большинство из которых опротестовано <13>. -------------------------------- <13> Шалыгин Б. И. Состояние законности в сфере административных правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенных административной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства // Административное право. 2009. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".
Не следует забывать, что надзор - это то, ради чего прокуратура была изначально создана. Вместе с тем весьма актуальна и функция поддержания государственного обвинения, осуществляемая в рамках уголовного преследования. Исходя из этого, в главе Конституции РФ, закрепляющей правовой статус прокуратуры, статья, определяющая ее функции, могла бы выглядеть следующим образом: "В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав граждан и осуществляет уголовное преследование. Порядок организации и полномочия прокуратуры определяются федеральным конституционным законом и другими законами". Предвидя возражения противников внесения изменений в Конституцию, следует заметить, что, безусловно, частые и непродуманные поправки в Конституцию рушат авторитет права. Вместе с тем одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между Конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе Конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение Конституции (ее реализация в широком смысле) - это две стороны единого конституционного процесса <14>. -------------------------------- <14> Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11 // СПС "КонсультантПлюс".
Изменения необходимы, когда становятся очевидными недостатки конституционно-правового регулирования, без изменения которого невозможно достижение нового уровня качества законодательных норм <15>, как это произошло в случае с прокуратурой. -------------------------------- <15> Старилов Ю. Н. Будущее Конституции Российской Федерации: "реализация без изменений", "преобразование" или "неизбежность пересмотра"? // Право и политика. 2005. N 1, 2 // СПС "КонсультантПлюс".
Очевидно, что деятельность прокуратуры как одного из важнейших государственных органов должна регулироваться не просто федеральным, а федеральным конституционным законом. Предполагается, что федеральные конституционные законы должны приниматься в отношении особо важных сфер правового регулирования и субъектов, требующих особого статуса. В действительности статус одних значимых субъектов и правовых институтов определяется федеральными конституционными законами, а других, не менее важных, - федеральными законами. В частности, федеральным конституционным законом регулируется деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и вместе с тем деятельность прокуратуры, органа, одной из основных функций которого является также защита прав человека, - федеральным законом. Поскольку федеральный конституционный закон принимается по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией Российской Федерации, необходимо также включить в Конституцию положение, согласно которому порядок организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации определялся бы федеральным конституционным законом. В этом законе на основе статуса, закрепленного в новой главе Конституции, определить конкретные полномочия, предоставленные прокуратуре, порядок их реализации и другие существенные вопросы ее организации и деятельности.
Название документа