Проблемы правоприменителя в области обращения с отходами

(Наумова Ю. И.)

("Налоги" (газета), 2009, N 22)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Ю. И. НАУМОВА

Наумова Ю. И., Татарский природоохранный межрайонный прокурор.

В последние годы становится очевидной растущая угроза здоровью человека и окружающей среде в результате роста производства, приводящего к увеличению объема образующихся отходов. Быстро меняющаяся хозяйственная конъюнктура приводит к тому, что законодательной базы либо уже недостаточно для регулирования и охраны вновь возникающих правоотношений, либо она носит девиантный характер. Такая ситуация создает определенные сложности для правоприменителя, в том числе и для правоохранительных органов.

Вовлечение отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья является актуальным направлением как со стороны экономики, так и со стороны рационального природопользования. Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федеральному закону "Об отходах производства и потребления" подлежит лицензированию. У природопользователей на этой стадии возникает два вопроса, на первый взгляд абсолютно абсурдных. Нужно ли получать специальное разрешение в форме лицензии для аналогичного вида деятельности, но только не с опасными отходами, а просто с отходами? Нужно ли специальное разрешение на сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, размещение опасных отходов для хозяйствующих субъектов, которые вообще не осуществляют данную деятельность в коммерческих целях?

На первый вопрос однозначный ответ дать нельзя, отчасти и потому, что в российском законодательстве об отходах производства и потребления не дается градации отходов на "опасные" и "неопасные". Из базового нормативного акта в рассматриваемой сфере - Федерального закона "Об отходах производства и потребления" следует, что все отходы являются опасными. Это усматривается уже в ст. 1 указанного нормативного акта, точнее, в дефиниции "захоронение отходов", под которым понимается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду. Нельзя не заметить, что речь в определении идет именно о вредных веществах, а те отходы, которые содержат вредные вещества, согласно Закону и есть опасные отходы. Аналогичное обстоятельство складывается и с процессом "обезвреживания отходов", который направлен на предотвращение вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду. Более того, гл. III рассматриваемого Закона обозначена как "Общие требования к обращению с отходами", начинается со статьи, посвященной именно опасным отходам. Таких аргументов много, ведь Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" буквально пронизан подобными двузначными формулировками.

Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности в соответствии с критериями, установленными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в пределах своей компетенции. Так, в соответствии с Критериями об отнесении опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 июня 2001 г. N 511, класс опасности отходов устанавливается по степени возможного вредного воздействия на окружающую природную среду при непосредственном или опосредованном воздействии отхода на нее.

Интересно, что в Федеральном классификационном каталоге отходов, утвержденном Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. N 786, используется кодирование всех отходов, образующихся на территории Российской Федерации. Тринадцатая цифра в коде определенного вида отхода используется для обозначения класса опасности для окружающей природной среды (0 - класс опасности не установлен, 1 - I класс опасности, 2 - II класс опасности и т. д.). Таким образом, федеральный классификационный каталог отходов предполагает обязательное установление класса опасности отхода. Все вышеназванное позволяет сделать вывод о том, что все отходы с правовой точки зрения являются опасными.

Одним из требований к обращению с отходами является получение специального разрешения в форме лицензии для осуществления указанной деятельности. Так, согласно ст. 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Поэтому каждый субъект, осуществляющий хозяйственную и иную деятельность в области обращения с отходами, должен получить лицензию.

Стало быть, ответ на первый вопрос формулируется следующим образом. Если все отходы являются опасными, то для юридических лиц независимо от их организационно правовой формы и для физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельностью без образования юридического лица, занимающихся сбором, использованием, обезвреживанием, транспортировкой, размещением отходов необходимо получить лицензию на указанные виды обращения именно с опасными отходами.

Отвечая на второй вопрос, необходимо указать на определенный пробел в законодательстве исследуемой сферы правоотношений. Так, в Федеральном законе "Об отходах производства и потребления" понятие "сбор отходов" не дается, из-за чего возникают всевозможные коллизии. Этимологически "сбор" означает сосредоточение чего-либо в одном месте, так как в процессе хозяйственной и иной деятельности образуются отходы (технологий безотходного производства человечество пока не изобрело), которые любой хозяйствующий субъект концентрирует в определенном месте. Получается, что сбором отходов может заниматься как субъект, в ходе деятельности которого они образуются, так и хозяйствующий субъект, занимающийся их переработкой или уничтожением. В итоге если строго следовать закону, то все юридические лица и индивидуальные предприниматели, даже если они образуют малое количество отходов, должны получить лицензию на обращение с отходами.

Однако, исходя из здравого смысла, субъекты предпринимательской деятельности можно проранжировать в зависимости от объема отходов и от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду. Выделяются специализированные хозяйствующие субъекты, которые осуществляют целенаправленную деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов. Очевидно, что в таком случае имеют место большие объемы обращения чрезвычайно опасных и высокоопасных отходов, для которых нужен специальный механизм регулирования, предусмотренный в обязательном соблюдении лицензионных требований и условий. В противоположной ситуации находятся юридические лица и те индивидуальные предприниматели, которые в результате своей хозяйственной деятельности образуют незначительное количество практически неопасных отходов. В связи с чем можно поставить под сомнение необходимость лицензирования деятельности таких хозяйствующих субъектов.

Первые попытки в разграничении лицензирования по классу опасности отходов уже сделаны, но, к сожалению, де-факто они не реализуются. Так, в соответствии с п. 4.1 Методических рекомендаций по организации лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами на территории РФ, утвержденных распоряжением МПР России от 2 декабря 2002 г. N 483-р, к лицензируемым видам деятельности относятся: транспортировка, сбор, использование, обезвреживание, размещение отходов 1 и 4 классов опасности для окружающей природной среды, а также деятельность по обращению с отходами 5 класса опасности, если указанные отходы обладают опасными свойствами.

Таким образом, деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 5 класса опасности, если они не являются токсичными, взрывоопасными, пожароопасными, не обладают высокой реакционной способностью и не содержат возбудителей инфекционных болезней, не подлежит лицензированию.

Почему же Методические рекомендации, которые направлены на оказание практической помощи сотрудникам, рассматривающим материалы и документы на получение лицензии, не получили распространения? Ответ напрашивается один: такие дополнения в законодательстве об отходах производства и потребления должны носить не рекомендательный, а обязательный характер.

ГОСТ Р 51769-2001 "Документирование и регулирование деятельности по обращению с отходами производства и потребления" устанавливает общие принципы и основные положения документирования и регулирования процессов обращения с отходами производства и потребления с учетом степени и характеристик различных видов опасности, их ресурсной ценности и контроля достоверности получаемых при этом результатов.

Пункт 4.6 ГОСТ Р 51769-2001 закрепляет, что лицензии выдают на осуществление такого вида деятельности по обращению с отходами, в результате которой юридическое или физическое лицо, ее осуществляющее, получает прибыль (транспортирование, переработка, складирование, захоронение, уничтожение отходов и т. п.).

Таким образом, одним из важнейших критериев для получения лицензии для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, наряду с природоохранными параметрами, должен служить и экономический показатель - получение прибыли от такой деятельности. Поэтому если юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют деятельность по сбору отходов (такую деятельность, как мы выяснили, выполняют все хозяйствующие субъекты) с целью их размещения в контейнерах для последующего вывоза на объекты размещения отходов, то лицензия на такую деятельность не должна требоваться.

Говоря об экономическом характере лицензирования, необходимо указать на состав преступления, предусмотренный ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации. Указанный состав преступления характеризуется объективной стороной с альтернативными действиями. В частности, состав преступления будет налицо в случае осуществления предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), когда такое разрешение (лицензия) обязательно.

В кодификационной системе уголовного законодательства ст. 171 УК РФ находится в разделе "Преступления в сфере экономики" в главе "Преступления в сфере экономической деятельности". Поэтому родовым объектом уголовно-правовой охраны в данном случае является экономика, видовым - экономическая деятельность, а непосредственным - предпринимательство.

Стало быть, ГОСТ Р 51769-2001 совершенно справедливо выделяет экономический аспект как доминирующий среди экологических оснований для получения лицензии в области сбора, использования, транспортировки, размещения опасных отходов. Ведь потенциальную угрозу экологической безопасности создают хозяйствующие субъекты, осуществляющие указанную деятельность в крупных размерах, масштаб которых имеет прямую зависимость от получаемого денежного дохода.

В сложившемся положении не каждый юрист сможет добраться до истины, которая формулируется в самых труднодоступных нормативно-технических документах - ГОСТах, рекомендациях. Что касается экологов, предпринимателей и других субъектов, не связанных с юридической деятельностью, то разобраться им в спорном вопросе в сфере отходов производства и потребления становится практически невозможно. Последним обстоятельством пользуются работники лицензирующего органа - Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), которые заинтересованы в повышении своих показателей.

Например, в Республике Татарстан Управление Ростехнадзора по Республике Татарстан возлагает на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не осуществляющих предпринимательскую деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, обязанность получить лицензию на право заниматься данной деятельностью. Теоретически действия Управления являются правомерными, так как применение норм права, имеющих двоякий характер по своему усмотрению, не является нарушением закона. Однако такое обстоятельство дает определенное поле для злоупотреблений со стороны органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование в сфере отходов производства и потребления.

Для устранения возникающих разночтений требуются ряд нормативных уточнений, конкретизация норм законодательства об отходах путем принятия нормативно-правовых актов на уровне законов (а не в виде рекомендаций), в которых должны быть четко сформулированы положения о фиксированном количестве и классе опасности отходов, для обращения которых предусматривался бы обязательный порядок получения лицензии.

Возникшая ситуация, на наш взгляд, приводит к существенному снижению общей эффективности правовой регламентации обращения с отходами, а как следствие - и к снижению уровня законности. Вместо того чтобы поддерживать мелкое предпринимательство, происходит обременение указанных хозяйственников в виде обязанности получить специальное разрешение на деятельность, которую они фактически не осуществляют.

Аналогичное дихотомическое восприятие норм закона нередко встречаются и в других сферах эколого-экономических правоотношений. Законодательная база есть, но ее эклектичность требует систематизации и логичности, чего, к сожалению, пока не хватает в российском экологическом законодательстве. В конце концов, защита прав предпринимателей и юридических лиц в свете усиления борьбы с коррупцией должна начинаться с четко и однозначно читаемого закона.

Название документа