Экономико-правовые проблемы охраны окружающей среды
(Боголюбов С. А.) ("Законодательство и экономика", 2009, N 7) Текст документаЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
С. А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Во всемирный день охраны окружающей среды в г. Ростове Ярославской области состоялась Международная научно-практическая конференция "Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения", организованная при поддержке и с участием членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы РФ, Торгово-промышленной палаты РФ, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, руководителей муниципальных, правоохранительных и природоохранных органов, профессиональных экологов. Можно согласиться с утверждением о том, что лучший способ отметить праздник - это остановиться на нерешенных проблемах и недостатках. В сферах законодательства и экономики видится несколько наиболее острых (наряду с другими) проблем. В условиях извечного противоборства экономики и экологии и обострившего его финансово-экономического кризиса надо настойчивее и квалифицированнее говорить о назревающих угрозах в этой области. Интересы совмещения инвестиционной деятельности и предупреждения грядущих загрязнений природы предполагают восстановление обязательности и полноты государственной экологической экспертизы для проектов, которые могут причинить заметный вред окружающей среде. Отмена два года назад самостоятельной экологической экспертизы для объектов градостроительной деятельности с включением ее в общую градостроительную экспертизу (в связи с внесением дополнений и изменений в Градостроительный кодекс РФ) лишает экологические требования своей специфичности. Таким образом, ликвидируются профессионализм экспертов и независимость оценки проектов, обозначенных как принципы ее проведения в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Возвращение экспертизы к проектам объектов, представляющих особую опасность для окружающей среды, а также расположенных на особо охраняемых природных территориях, является шагом (но не полноценным) для предупреждения отрицательных последствий строительства для настоящего и будущих поколений. Грядущие загрязнения природной среды проецируются и программируются уже сегодня. Имевшиеся в организации государственной экологической экспертизы злоупотребления, просчеты и недостатки можно изживать не ликвидацией ее вообще как явления, признаваемого достижением перестройки хозяйствования. Наилучшие пути - устранение коррупции, усиление государственного и общественного контроля над исполнением законодательных требований к экспертизе и требований самой экспертизы, улучшение подбора и подготовки экспертов, повышение их ответственности. Оптимизма прибавляет сосредоточение функций государственной экологической экспертизы не в двух органах (Ростехнадзоре и Росприроднадзоре), как было последние пять лет, а лишь в одном - Ростехнадзоре. Требует активизации общественная экспертиза, участие общественности в государственной экологической экспертизе, придание им гласности <1>. -------------------------------- <1> См.: Экологическая экспертиза в современной России. Итоги и перспективы. М.: РГГУ, 2006.
Развитие малого и среднего бизнеса предполагает восстановление муниципального экологического контроля, по поводу причин ликвидации которого общественность так и не получила от верхов внятного объяснения. Введенный Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" муниципальный контроль охраны окружающей среды показал в ряде городов и иных муниципальных образований свою силу. Опираясь на местное самоуправление, муниципальный бюджет и кое-какие технические средства, муниципальный экологический контроль приобрел авторитет и стал представлять немаловажное звено в организации общего фронта государственного, производственного и общественного контроля над состоянием и охраной окружающей среды. В некоторых муниципалитетах были подобраны достойные кадры инспекторов и сформированы технические и химические лаборатории на основе федерального, регионального и муниципального законодательства, была налажена система сбора платежей за загрязнение среды, осуществления, координации муниципального, общественного и иных форм экологического мониторинга и контроля формирования общественного мнения в этой области. В большинстве мест муниципальный экологический контроль, по-видимому, не был достаточным, свободным от конфликтов, просчетов, ошибок и слишком эффективным. Но разве это единственный случай недостаточного действия российского законодательства? Разве это повод для прекращения усилий по его повсеместному надлежащему налаживанию и обеспечению населения еще одной формой участия в экологических делах и формирования гражданского общества? Учащаются приносящие значительный ущерб экономике аварии природного и техногенного характера, проявления хищнического отношения к водоохранным зонам, объектам охоты и иным объектам животного мира, земельным, водным и лесным ресурсам, вырубке древесины. Ухудшение экологического правопорядка не оставляет сомнений в необходимости усиления прокурорского надзора, повышения качества следствия и законной контрольной публичной деятельности в этой сфере, подключения к ней всевозможных способов и рычагов предупреждения экологического кризиса. Думается, исключение муниципального контроля из федерального законодательства об основных принципах организации местного самоуправления и экологического законодательства является временным, поскольку не могут ослабляться систематические усилия общества по обеспечению действенной экологической безопасности граждан и предпринимательства, заинтересованного в росте экономики и стабильности, преемственности обеспечивающего их законодательства <2>. -------------------------------- <2> См.: Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля: Материалы круглого стола в Институте законодательства и сравнительного правоведения 9 апреля 2008 г. М.: ИЗиСП, 2008.
Идет повальное неправовое наступление на земли особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которому надо препятствовать в соответствии с законом. Изъятие у ООПТ земель, попытки использования их не в соответствии и в противоречии с целями образования этих эталонов природы, ущемление их прав не могут иметь оправдания в виде квазиспортивных, культурных и иных общественных нужд. Законодателем названы цели и задачи ООПТ, предусмотрен порядок их создания, функционирования, преобразования, ликвидации, не допускающий необоснованное незаконное вмешательство кого-либо в их природоохранную, просветительскую и иную общественно полезную деятельность. Конечно, земли заказников, заповедников, национальных парков представляют лакомый кусок для самозахвата, для дачного, жилищного, коттеджного строительства. Однако закон, охраняющий от вторжения обособленные природные комплексы, должен действовать в интересах даже кризисной экономики. Сохранение общенационального достояния в виде уникальных природных комплексов, экологических систем, природных достопримечательностей, имеющих эстетическое, научное, оздоровительное значение, служит повышению экономической, правовой, исторической, экологической культуры, сохранению биологического разнообразия, генетического фонда, всей биосферы. Миссия сотрудников Росприроднадзора, других природоохранных, а также правоохранительных органов, судов, опирающихся на общественное мнение и поддержку граждан, должна заключаться в том, чтобы обеспечивать экологический правопорядок во всех звеньях экономического механизма, не поддаваться на частные, нередко конъюнктурные, неправовые предложения об ущемлении полномочий ООПТ <3>. -------------------------------- <3> См.: Степаницкий В. Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 2001; Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М.: Юстицинформ, 2009.
Россия должна отражать и пресекать посягательство на свои природные ресурсы, включая землю, воды, леса, недра. Дающие почти две трети государственного бюджета минерально-сырьевые ресурсы составляют основу современной экономики страны, главное ее материальное богатство. Использование полезных ископаемых должно отвечать требованиям части 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой они, как и другие природные ресурсы, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ по поводу конституции Республики Алтай под этими народами подразумеваются все народы, проживающие в пределах государственной границы Российской Федерации; иное означало бы ущемление суверенитета и территориальной целостности страны. Усиление национального, публичного контроля над недропользованием, иными формами природопользования соответствует требованиям глобализации и международным принципам ответственности каждого государства за обеспечение рационального, надлежащего использования и охраны недр и других природных ресурсов, расположенных в их пределах, обращения результатов их эксплуатации на пользу прежде всего своих народов, недопущения отрицательного воздействия трансграничных загрязнений на сопредельные территории. Вследствие этого актуализируются проблемы охраны окружающей среды и рационального использования земель, недр, вод, лесов, животного мира, находящихся в государственной, частной и иных формах собственности на территории Российской Федерации с учетом ее суверенитета, обеспечения экологической безопасности, формирования правового и социального государства. Предстоит обеспечение установленного международным и национальным правом соответствующего порядка природопользования, добычи минеральных, биологических и иных ценных ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, отстаивание законных национальных интересов в Арктике и Антарктике <4>. -------------------------------- <4> См.: Боголюбов С. А., Краюшкина Е. Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003.
Динамика развития российского законодательства не должна противоречить обеспечению его преемственности и стабильности, в том числе в области юридической ответственности за экологические проступки, преступления, иные правонарушения. Например, уголовные санкции за незаконную рубку, уничтожение или повреждение лесных насаждений в Уголовном кодексе РФ увеличивались с момента его принятия в 1996 г., хотя потенциал первоначально установленных наказаний не был полностью исчерпан за этот период. Теперь, судя по сообщениям средств массовой информации о программе декриминализации, предлагается включить часть этих составов в перечень правонарушений, за совершение которых предусматривается административная ответственность с увеличением размеров штрафов, налагаемых в административном порядке. Провозглашенная забота о человеке, по нашему мнению, должна касаться не только правонарушителей, но и граждан, чьи права нарушены, а посягательство на природу, являющуюся серьезным фактором экономического развития, достоянием всех и каждого, касается общества и всех его членов. Эффективность штрафных мер за экологические правонарушения в наших условиях представляется невысокой ввиду малых сроков и недостатков их исполнения, а главное - отсутствия должного имущества у лиц, с которых должны взыскиваться значительные суммы штрафов. Требует анализа и творческого распространения на наши реалии зарубежный опыт баснословных штрафов за экологические правонарушения, взимаемых с физических и юридических лиц, рассчитанный на квалифицированный, высокооплачиваемый, социально обеспеченный государственный аппарат и законопослушный средний класс. Перманентные, не подтвержденные статистикой и наукой изменения законодательства, его необоснованные шатания и раскачивания то в одну, то в другую стороны серьезно отражаются на состоянии общественного порядка и качестве борьбы с преступностью, в том числе экологической. Сейчас, как никогда, ясно: демократия и свобода не имеют ничего общего с коррупцией, вседозволенностью и беззаконием. Регулярное профессиональное обсуждение работниками правоохранительных и природоохранных органов, учеными, экологами, представителями общественных и производственных организаций, депутатами конкретных правовых проблем экономики, права и экологии - не только и не столько в области совершенствования законодательства, сколько в области его реализации - приносит несомненную пользу и служит улучшению их взаимодействия <5>. -------------------------------- <5> См.: Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения: Научно-практическая конференция. Селигер, 2008. Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, 2008.
Библиография
Боголюбов С. А., Краюшкина Е. Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003. Боголюбов С. А., Хлуденева Н. И. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М.: Юстицинформ, 2009. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля: Материалы круглого стола в Институте законодательства и сравнительного правоведения 9 апреля 2008 г. М.: ИЗиСП, 2008. Степаницкий В. Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Центр охраны дикой природы, 2001. Экологическая экспертиза в современной России. Итоги и перспективы. М.: РГГУ, 2006.
Название документа