Об оптимальной структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления природными ресурсами России

(Иванов О. П.)

("Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 11)

Текст документа

ОБ ОПТИМАЛЬНОЙ СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИИ

О. П. ИВАНОВ

Иванов О. П., профессор кафедры региональной экономики Сибирской академии государственной службы, д. г.-м. н., заслуженный деятель науки Российской Федерации.

В последние годы государственная политика России в отношении природных ресурсов претерпевает непрерывное и значительное реформирование. Существенные изменения происходят во всех ее основных областях, таких, как: 1) право собственности на природные ресурсы; 2) полномочия по распоряжению природными ресурсами; 3) распределение бюджетных доходов от пользования природными ресурсами; 4) структура органов управления природными ресурсами. Однако если в первых трех из них изменения происходят закономерно и поддаются логическому анализу [1, 2], то реформирование структуры органов управления природными ресурсами носит импровизационный характер и не имеет ни четко выраженной цели, ни ясного плана его проведения.

Для создания оптимального варианта такой структуры целесообразно исходить прежде всего из того, что такое природные ресурсы и что общего у различных типов природных ресурсов, если их объекты рассматривать как объекты управления. Согласно федеральному законодательству "природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность" (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ). Принципиально важным здесь является то, что к природным ресурсам следует относить не все компоненты природной среды и природные объекты, используемые человеком, а только те, которые имеют потребительскую ценность, т. е. платность при пользовании природными ресурсами федеральное законодательство называет одним из обязательных признаков самого понятия "природные ресурсы". Заметим, кстати, что такие жизненно важные компоненты природной среды, как атмосферный воздух и солнечная энергия, по этой причине под понятие "природные ресурсы" не подпадают.

Среди существующих сейчас многочисленных классификаций природных ресурсов можно различать общие и специальные (частные) [2]. Первые охватывают все типы природных ресурсов, вторые рассматривают только один конкретный их тип. Среди общих классификаций наиболее широкое распространение получила генетическая классификация, которая разделяет природные ресурсы по признакам их происхождения на 6 основных типов, в том числе: 1) ресурсы недр (прежде всего минеральные); 2) водные; 3) лесные; 4) земельные; 5) биологические (растительные и животные ресурсы дикой природы) и 6) рекреационные (особо охраняемые природные территории). Именно эта классификация используется в государственной отчетности [3].

Во времена СССР управление каждым из основных типов природных ресурсов осуществлялось самостоятельным, независимым от других государственным органом, выполнявшим все необходимые функции: 1) правоустанавливающие; 2) правоприменительные; 3) надзорные. В современной России все органы исполнительной власти на федеральном уровне коренным образом перестраиваются сейчас в ходе масштабной административной реформы. В эту перестройку вовлечены, разумеется, и органы управления природными ресурсами. В их реформировании можно выделить следующие основные направления:

1) объединение органов управления несколькими основными природными ресурсами в составе одного специального министерства;

2) встраивание органов управления тем или иным природным ресурсом в какое-нибудь отраслевое министерство;

3) разделение различных функций управления одним и тем же природным ресурсом между несколькими органами.

Совершенно новым и значительным шагом на пути реформирования явилось образование Министерства природных ресурсов РФ. Первоначально в его ведение вошли ресурсы недр и водные ресурсы. Затем к ним были присоединены лесные ресурсы. Почему под эгидой данного Министерства были объединены именно эти три типа природных ресурсов? Что между ними общего? По существу, лишь то, что все они относятся к категории природных ресурсов и только. В плане же управления их объекты совершенно различны. Принципы классифицирования и учета, виды использования, порядок предоставления в эксплуатацию, система платежей за пользование [2] - по всем этим компонентам объекты недр, водных и лесных ресурсов не имеют между собой практически ничего общего. Создается впечатление, что их объединение было в большой мере искусственным. Убедительным подтверждением этого может служить тот факт, что в дальнейшем лесные ресурсы были выведены из Минприроды и опять-таки без публичного обоснования переданы Министерству сельского хозяйства РФ.

Представляется очевидным, что никаких управленческих преимуществ объединение нескольких типов природных ресурсов в системе одного министерства не принесло и принести не могло. К негативным же последствиям подобного шага можно отнести как неизбежное увеличение штатов, так и замедление принятия управленческих решений из-за появления дополнительных звеньев в цепи их согласования.

Управление природными ресурсами, находившимися вне ведения Минприроды, было передано другим министерствам, которые по отношению к этим природным ресурсам трудно назвать профильными. Так, лесные ресурсы оказались в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, а земельные - в ведении Министерства экономического развития РФ. Неочевидность и даже сомнительность этого выбора особенно хорошо видны на примере земельных ресурсов.

Главным органом управления земельными ресурсами на федеральном уровне до 2004 г. являлась Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр), которая в ходе административной реформы была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Данное Агентство до 2007 г. находилось в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ. Затем оно было передано в Министерство юстиции РФ. В 2008 г. Роснедвижимость перешла в ведение Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития), которому и принадлежат теперь функции по нормативно-правовому обеспечению управления земельными ресурсами. В настоящее время Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) упразднено, а его функции переданы вновь образованной в составе Минэкономразвития Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

В результате всего этого роль земельных ресурсов в сфере федеральных органов управления превратилась во второстепенную. Можно сказать, что она даже потерялась, поскольку в названии главного государственного органа управления земельными ресурсами, коим является Росреестр, слово "земля" вообще отсутствует. И это при том, что в ст. 9 Конституции РФ земля среди других природных ресурсов выделяется особо.

Наиболее глубокие изменения в федеральной структуре органов управления природными ресурсами связаны с реализацией идеи о разделении основных функциональных полномочий: 1) правоустанавливающих; 2) правоприменительных; 3) надзорных. Первые из них были закреплены за министерствами, вторые - за агентствами, третьи - за службами. В составе Минприроды, например, в 2009 г. действовали три федеральные службы (Росприроднадзор и др.) и два агентства (Роснедра, Росводресурсы). Причем нормативными документами продекларирована даже функциональная независимость этих органов между собой. Так, Минприроды согласно п. 7 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404, "не вправе осуществлять функции по контролю и надзору".

К каким-то заметным преимуществам внедрение данной идеи не привело. Что же касается негативных его последствий, то они проявились вполне отчетливо. Это значительное увеличение количества самих управляющих органов с соответствующим ростом штатной численности, появление дополнительных ведомственных барьеров, невозможность оперативного получения служебной информации и т. п. Наиболее негативно последствия произошедшего административного реформирования сказались на геологической отрасли [4].

Следует заметить, что линия на реализацию идеи о функциональном разделении органов управления выдерживалась не строго. Так, агентство "Роснедвижимость", управлявшее земельными ресурсами, наряду с правоприменительными функциями было наделено и надзорными, а агентство "Росрыболовство" вообще обладает всеми тремя видами функциональных полномочий.

В целом существующую структуру органов государственного управления природными ресурсами России можно охарактеризовать как громоздкую, внутренне противоречивую и малоэффективную. В таком виде она совершенно не соответствует той первостепенной роли, которую природные ресурсы играют в экономике страны. Эту структуру нужно, безусловно, упростить, сделав ее значительно более четкой и дееспособной. Самым оптимальным решением данной проблемы явилось бы, по нашему убеждению, образование по примеру "Росрыболовства" нескольких независимых друг от друга органов управления в статусе федеральных агентств или служб, несущих полную ответственность за соответствующий тип природных ресурсов, наделенных всеми функциональными полномочиями и подчиненных непосредственно Правительству РФ.

Литература

1. Иванов О. П. Основные направления реформирования современной природно-ресурсной политики России // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2006. N 3.

2. Иванов О. П. Государственное управление природными ресурсами: Учеб. пособие. 3-е изд., испр. и доп. Новосибирск: СибАГС, 2007.

3. Природно-ресурсный комплекс Российской Федерации: Сокращенный вариант аналитического доклада / Сост.: А. Д. Думнов, Н. Г. Рыбальский, Е. Д. Самотесов и др. // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2001. N 1/2.

4. Оганесян Л. В. Системные проблемы геологической службы России // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2009. N 3.

Название документа