Теоретические и практические аспекты перевода земель и земельных участков из одной категории в другую

(Ламаш В. А., Понька В. Ф.) ("Адвокат", 2009, N 12) Текст документа

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ И ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ

В. А. ЛАМАШ, В. Ф. ПОНЬКА

Ламаш Виктор Александрович, соискатель кафедры земельного и экологического права Российского университета Дружбы народов.

Понька Виктор Федорович, заведующий кафедрой земельного и экологического права Российского университета Дружбы народов, кандидат юридических наук.

Согласно Земельному кодексу РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ст. 1 ЗК РФ). Деление земель на категории по целевому назначению является одним из основных принципов земельного законодательства нашей страны, и именно на нем базируется необходимость отнесения земель к различным категориям. Раскрыть суть рассматриваемого принципа земельного законодательства возможно при помощи ряда статей Земельного кодекса. Обратимся непосредственно к содержанию статьи 7, постановляющей, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Земельный кодекс устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 8 ст. 1). Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). В качестве одного из принципов земельного права законодателем установлен дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении такого режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Предписана также необходимость сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель должно осуществляться в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п. 10 и п. 11 ст. 1). К сожалению, на данном этапе в России практически отсутствует законодательное определение и закрепление вопросов, связанных с территориальным зонированием. Акты о предоставлении земельного участка в связи с отсутствием действующего законодательства о зонировании на определенной территории оказываются единственным источником для определения объема его разрешенного использования. Остановимся подробнее на предписанной в законе необходимости использовать земельный участок исключительно в соответствии с его целевым назначением. Для осуществления такого использования законодателем предусмотрены методы регулирования на федеральном уровне. К ним относятся, в частности, установление юридической ответственности в случаях нарушения норм земельного законодательства. К мерам государственного регулирования в сфере обеспечения целевого использования земель относятся также ограничения, устанавливаемые на изменение целевого назначения для определенной категории земель, а также на изменение ее разрешенного использования. Так, в соответствии с принципом приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий разработана система ограничений и запретов на изменение целевого назначения для ценных земель сельскохозяйственного назначения; земель, занятых защитными лесами; земель особо охраняемых природных территорий и объектов; земель, занятых объектами культурного наследия. Среди иных ограничений следует указать установленное в законе возмещение потерь сельскохозяйственного производства в определенный срок после принятия решения о переводе земель сельскохозяйственного назначения или иных земельных участков в их составе в другую категорию (п. 1 ст. 58 ЗК РФ). Нельзя не отметить, что относительно земель сельскохозяйственного назначения установлено наибольшее количество запретов и ограничений в сфере изменения их целевого назначения и видов разрешенного использования. Так, статья 79 ЗК РФ, посвященная особенностям использования сельскохозяйственных угодий, предусматривает случаи, в которых ряд сельскохозяйственных земель может быть включен в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Полномочия, связанные с определением категории земель, а также с принятием решений относительно перевода земель из одной категории в другую, разделены и осуществляется в соответствии со статьей 8 ЗК РФ в отношении: - земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ; - земель, находящихся в собственности субъектов Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Федерации; - земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления; - земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Федерации; - земель иного целевого назначения, находящихся в частной собственности, - органами местного самоуправления. Отметим, что порядок перевода земель из одной категории в другую в соответствии с положениями Земельного кодекса устанавливается федеральными законами. Согласно Федеральному закону от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" изданные до введения в действие Земельного кодекса РФ и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу РФ (ст. 6). Представляется, что этой статьей должен руководствоваться правоприменитель в случае, если государственного разграничения собственности на землю еще не произошло. На протяжении десяти лет вопрос об изменении назначения сельскохозяйственных земель решался в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", который содержал положение о том, что продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения должна производиться по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (п. 8). Данный Указ утратил силу с 25 февраля 2003 г. <1>. На настоящий момент действует Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". -------------------------------- <1> Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 851.

Исходя из принадлежности земельного участка к конкретной категории земель определяется совокупность правомочий собственника, в частности в сфере определения дальнейшей юридической судьбы данного участка. Определяющее значение отнесения к определенной категории земель объясняется тем, что в целях эффективного регулирования землепользования законодателем установлен перечень земель, оборот которых может быть ограничен либо полностью запрещен. Например, согласно статье 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность и быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, а земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Несмотря на наличие в земельном законодательстве норм, касающихся разделения земель по целевому назначению и видам разрешенного использования, нередки случаи, когда непосредственно на месте земли не были разграничены в зависимости от своей принадлежности к различным категориям. Такое положение может усугубляться, если граничащие между собой участки имеют принципиально различные виды разрешенного использования и наделяют собственников различными правомочиями. Неопределенность относительно проведения точной границы земель приводит не только к сложностям для землепользователя при непосредственной их эксплуатации, но и может способствовать ряду нарушений земельного законодательства как со стороны землепользователя, так и со стороны местных органов исполнительно-распорядительной власти. Проблему усугубляет непоследовательность ряда положений земельного законодательства Российской Федерации, в частности Земельного кодекса РФ, который сохранил некоторые пробелы предшествующих редакций. Из семи категорий земель, установленных в Кодексе (ст. 7), шесть разделены на основании различного целевого назначения, а седьмая категория, включающая так называемые земли запаса, законодательно определенного целевого назначения не имеет. Стоит также отметить, что остается нерешенным вопрос, могут ли одни и те же земли относиться одновременно к различным категориям. Обратимся к положениям статьи 83 ЗК РФ, устанавливающей, что границы городских и сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Также достаточно четко урегулирован вопрос с землями лесного фонда (ст. 101). Однако если обратиться к нормам, связанным с землями водного фонда (ст. 102) и землями особо охраняемых территорий и объектов (ст. ст. 94 - 100), то в них законодатель допускает формулировки, дающие возможность различного толкования, в частности признания возможности отнесения одного и того же участка земли к нескольким категориям. Неопределенность в сфере установления принадлежности земли к конкретной категории порождается не только приведенными выше положениями Земельного кодекса, но и иными нормативными правовыми актами, в частности Водным кодексом РФ. Иллюстрацией для данного суждения может служить отсутствие законодательного определения берега водного объекта, в связи с чем возникает неопределенность относительно размера земельного участка, который должен быть отнесен по этому признаку к землям водного фонда. Если следовать нормам Земельного кодекса, то земли водоохранных зон водных объектов входят в состав земель водного фонда <2>. В то же время согласно положениям Водного кодекса водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, а также режима их использования устанавливается Правительством РФ (ст. 111). Вместе с тем земли водоохранных зон рек и водоемов относятся также к землям природоохранного назначения (ст. 97 ЗК РФ), причем на этих землях допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. -------------------------------- <2> Территория водоохранных зон была включена в состав земель водного фонда при прохождении законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ после принятия Земельного кодекса РФ в первом чтении. Для сравнения см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 июня 2001 г. N 1655-III ГД "О проекте N 85788-3 Земельного кодекса Российской Федерации" // Парламентская газета. 2001. 7 июля.

То обстоятельство, что участки земли, являющиеся частью водоохранных зон, могут одновременно относиться и к землям водного фонда, и к землям природоохранного назначения, а также к иным категориям, порождает трудности в применении законодательства и использовании земельного фонда. В таких случаях следует обращаться к принципам земельного законодательства, например к принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Рассмотрим далее возможность распоряжения земельным участком, категория которого по целевому назначению не определена. Как уже отмечалось ранее, земли Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Земельный кодекс РФ устанавливает необходимость кадастрового учета. Так, в статье 30 говорится, что для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта. Подготовка документов, содержащих необходимые для государственного кадастрового учета сведения о земельном участке, и осуществление учета должны предшествовать определению разрешенного использования земельного участка при его предоставлении для строительства, в аренду и в ряде иных предусмотренных законом случаев. Согласно законодательному определению кадастровый учет представляет собой описание и индивидуализацию земельного участка, в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. Учет объекта недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера <3>. -------------------------------- <3> См. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 1).

Федеральное законодательство также устанавливает необходимость отражения в Едином государственном реестре земель данных о категории земель и разрешенном использовании земельных участков <4>. Без обозначения категории земель в кадастровых документах в большинстве случаев не может быть принято решение о предоставлении такого земельного участка в собственность либо во временное пользование, либо такое решение может быть оспорено по причине нарушения установленных в законе требований. Уже отмечалось ранее, что категория, к которой отнесен земельный участок, является определяющим фактором при установлении как видов разрешенного использования, так и совокупности правомочий собственника либо землепользователя данного участка. -------------------------------- <4> См. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (п. 2 ст. 14).

Земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, то есть категория которых по целевому назначению не определена, могут быть отнесены к землям запаса (ст. 103 ЗК РФ). Однако какое-либо использование таких земель невозможно до их перевода в иную категорию. Статья 8 ЗК РФ, регулирующая вопросы отнесения земель к категориям и их перевода из одной категории в другую, определяет перечень документов, в которых должна быть указана категория земель. К таким документам относятся: - акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; - договоры, предметом которых являются земельные участки; - государственный кадастр недвижимости; - документы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - иные документы в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации. Если указанные требования не будут соблюдены, т. е. если в договоре о земельном участке не будет отражена категория, к которой он относится, то сделка, основанная на таком договоре, может быть признана недействительной на основании статьи 168 Гражданского кодекса РФ, регламентирующей основания недействительности сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам. В соответствии с указанной статьей сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Для устранения противоречий, возникающих в правоприменительной практике в связи в пробелами в земельном законодательстве, для обеспечения законных прав всех участников земельных отношений, а также в целях более эффективного регулирования оборота земельных участков необходимо принять ряд мер в сфере совершенствования земельного законодательства. Среди мер, которые, как мы полагаем, необходимы для практической реализации, требуется выделить следующие. Во-первых, представляется целесообразным включить в Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" положение об обязательном содержании в документах государственного земельного кадастра реквизитов правового акта, послужившего основанием для отнесения этого участка к определенной категории либо для изменения его категории по целевому назначению. Такое же требование может быть включено в выписку из государственного земельного кадастра в форме кадастрового плана земельного участка. Во-вторых, необходимо установить трехлетний срок для признания недействительности нормативно-правовых актов, на основании которых земельный участок, права на который были зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, был отнесен к определенной категории либо на основании которого категория земельного участка была изменена, включив его в пункт 3 ст. 8 ЗК РФ.

Библиография

Безбах В. В. Частная собственность на землю в странах Латинской Америки (правовое регулирование). М., 1997. Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Земельный кодекс Российской Федерации: Комментарий. М., 2002. Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2006. Крассов О. И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. 1993. N 2.

Название документа