К вопросу об использовании лесов для эксплуатации линий электропередачи

(Андреев И. А.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

К ВОПРОСУ ОБ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ЛЕСОВ

ДЛЯ ЭКСПЛУАТАЦИИ ЛИНИЙ ЭЛЕКТРОПЕРЕДАЧИ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 22 января 2010 года

И. А. АНДРЕЕВ

Андреев Игорь Алексеевич - специалист финансового рынка (аттестаты 1.0, 5.0).

Эксплуатация объектов электросетевого хозяйства требует взаимодействия и с уполномоченными органами власти, и с полупубличными структурами. Эксплуатация линий электропередачи осложнена правовыми коллизиями, разрешение которых не может не затрагивать интересы всех субъектов электроэнергетики.

1. О правовом обеспечении интересов субъектов электроэнергетики. Реформирование электроэнергетической отрасли страны привело к появлению на рынке электроэнергетики отдельных хозяйствующих субъектов, осуществляющих генерацию, сбыт электроэнергии, диспетчерское управление, обеспечение передачи электроэнергии по сетям, техническое обслуживание и ремонт объектов электросетевого хозяйства и т. д. Некогда существовавшее единство указанных видов деятельности в рамках одной организации, осуществлявшей как технологическое, так и организационное управление, обеспечивало отрасли в целом одно важное преимущество. А именно существовал субъект, отстаивавший правовые интересы отрасли в целом. В настоящее время лоббирование осуществляется функционально независимыми субъектами - участниками рынка электроэнергетики в целях решения частных проблем в их конкретном секторе деятельности. В частности, сетевые организации заинтересованы в подробной правовой регламентации в том числе процедуры использования лесов для эксплуатации линий электропередачи (далее - ЛЭП). Строительство же и реконструкция ЛЭП представляют собой такие виды деятельности, связанные с использованием лесов, которые порождают собственные правовые проблемы, отличные от использования лесов для эксплуатации ЛЭП.

2. Предпосылки и состав проблем в правовом регулировании использования лесов для эксплуатации ЛЭП. В правовом регулировании использования лесов для эксплуатации ЛЭП можно выделить два ключевых аспекта: получение лесных участков и их эксплуатацию. Последние отражают отстаивание сетевыми организациями собственных интересов с целью преодоления как усложненных административных процедур, так и пробелов в праве, являющихся источником так называемого ведомственного усмотрения.

Обеспечение бесперебойного энергоснабжения потребителей требует от сетевых организаций поддержания воздушных линий электропередачи (далее - ВЛ) в рабочем состоянии, в обеспечении возможности своевременного и качественного технического обслуживания и ремонта. Прохождение трасс ВЛ по различным категориям местностей, в том числе по лесам, обусловливает необходимость содержания просек ВЛ в состоянии без растительности, вырубку угрожающих падением на ВЛ деревьев. Поскольку, во-первых, электроэнергетика как отрасль имеет достаточно длительную историю своего развития, во-вторых, изначально существовал единый центр ответственности за осуществляемые в отрасли технологические процессы, то техническими нормами на электросетевые организации была возложена обязанность по указанному содержанию просек ВЛ. Ключевые положения данной обязанности закреплены: Правилами охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (пункты 7 - 10, 25, 26); Правилами охраны электрических сетей напряжением до 1000 В (пункты 3 - 12); Правилами технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации (пункт 5.7.16). Изначально размеры просек ВЛ закрепляются в проекте строительства ВЛ. В настоящее время размеры просек ВЛ в каждом конкретном случае определяют в соответствии с Правилами устройства электроустановок (пункты 2.5.207 - 2.5.209).

3. Осуществление расчисток просек ВЛ. Предшествующий Лесной кодекс 1997 года (далее - ЛК РФ 1997 г.) и принятые в соответствии с ним подзаконные акты устанавливали обязанность предварительного получения лесорубочного билета для проведения расчисток просек ВЛ. В качестве исключения допускалась рубка угрожающих падением на ВЛ деревьев, находящихся вне просеки ВЛ, однако лесорубочный билет должен был быть получен после осуществления такой рубки. Существовало разграничение подведомственности леса федеральному органу или органу власти субъекта РФ, соответственно, лесорубочный билет выписывался лесхозом федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организацией органа исполнительной власти субъекта РФ.

Как правило, лесорубочный билет выдавался при наличии технологической карты и так называемого рабочего проекта. В редакции от 31.12.2005 ЛК РФ 1997 г. в некоторых случаях требовал представить положительное заключение государственной экологической экспертизы. Выдача лесобилетов сопровождалась их косвенной оплатой, также имело место выставление лесхозами счетов за оформление лесобилетов и вырубаемую с просек ВЛ древесину; к сетевым организациям предъявлялись требования заключения договоров аренды для осуществления расчисток просек ВЛ.

В то же время законодательство РФ не предусматривало предоставления рабочих проектов для получения лесобилетов. Обоснование необходимости предварительного получения положительного заключения государственной экологической экспертизы уполномоченными органами исходило с опорой на содержание ст. 66 ЛК РФ 1997 г. Однако ЛК РФ 1997 г. (в редакции 27.07.2006) указанную экспертизу применительно к рассматриваемой ситуации отменил. В соответствии с письмом Росприроднадзора от 28.09.2006 N ВС-03-34/7144 для производства работ по расчистке просек ВЛ повторное проведение государственной экологической экспертизы не требуется, так как проектный план ВЛ представляется на государственную экологическую экспертизу на этапе подготовки документации, а проект предусматривает эксплуатацию линий в состоянии без растительности.

Игнорирование уполномоченными органами запрета на взимание платы за оформление лесобилетов (п. 3 инструктивного письма от 22.01.1998 "О реализации Постановления Правительства РФ от 19.12.1997 N 1601", писем Федерального агентства лесного хозяйства от 28.04.2006 N 04-02-54/2855, от 02.06.2006 N АА-05-47/3783) осуществлялось путем "предоставления" дополнительных услуг: оформление рабочих проектов, технологических карт, выезд специалистов лесхоза на предполагаемую территорию расчистки для уточнения данных технологической карты и т. п. При мотивированном отказе сетевых организаций следовало применение административных барьеров, делающих получение лесобилетов невозможным.

Требование лесхозов о внесении платежей за вырубаемую ликвидную древесину в размере установленных ставок лесных податей не было основано на действующем законодательстве РФ, что неоднократно подтверждалось судебной практикой (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.01.2003 N А44-1732/02-С13; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20.11.2000, дело N Ф04/2965-677/а70-2000). Отметим, еще письмом Государственной лесной службы от 21.07.2003 N 34-47/5822 "О выполнении требований лесного законодательства при расчистке просек под существующими линиями электросетей" подтверждалось, что при эксплуатации линий электросетей, расположенных на землях лесного фонда, возмещение убытков и потерь лесного хозяйства действующим законодательством не предусмотрено (Постановление ФАС Уральского округа от 14.01.2005 N Ф09-4368/04-ГК; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 08.12.2004 N Ф08-5241/2004).

В рамках реализации сетевыми организациями положений ЛК РФ 1997 г. не была сформирована единая правоприменительная практика по вопросу о заключении договоров аренды лесных участков для осуществления расчисток просек ВЛ; отсутствовал и единый подход к определению размеров арендной платы.

Лесной кодекс РФ 2007 г. (далее - ЛК РФ) не разрешил вопросы правоприменительной практики, порожденные еще ЛК РФ 1997 г., в частности: (1) получение лесных участков; (2) согласование расчистки просек ВЛ; (3) внесение платы за древесину и т. д.

4. Получение лесных участков для эксплуатации ЛЭП. Строительство, реконструкция, эксплуатация ЛЭП признается самостоятельным видом лесопользования (п. 13 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ). Рубки лесных насаждений (ст. 16 ЛК РФ 2007 г.) при эксплуатации ЛЭП имеют целью обеспечить безопасность граждан и создать условия для их (ЛЭП) эксплуатации (ч. 5 ст. 21 ЛК РФ). Объединенные указанным пунктом 13 строительство, реконструкция, эксплуатация, по сути, самостоятельные виды деятельности, характеризуются общей целью - обеспечение функционирования ЛЭП. Использование лесов (термин ЛК РФ) осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков (ст. 24 ЛК РФ). При этом предоставления требует только строительство ЛЭП, в отличие от реконструкции и эксплуатации (ч. 2 ст. 45).

Следовательно, эксплуатация ЛЭП не требует предоставления лесного участка (ч. 1 ст. 24 ЛК РФ). Указанный подход (на основе норм первоначальной редакции ЛК РФ) являлся для сетевых организаций принципиальным в выстраивании отношений с уполномоченными органами. В ином случае уполномоченные органы могли занять позицию навязывания заключить договор аренды (п. 1 ч. 3 ст. 45 ЛК РФ). Следовательно, расходы по оформлению лесных участков возникнут у сетевых организаций на этапе строительства объектов и при размещении объектов.

Однако установленные МПР России Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (далее - Правила) предусмотрели возможность предоставления лесных участков не только для строительства (как устанавливает ЛК РФ), но и для реконструкции и эксплуатации в том числе ЛЭП. Кроме того, Постановление Правительства РФ от 22.05.2007 N 310 предусматривало ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, не только при строительстве, но и при реконструкции и эксплуатации в том числе ЛЭП.

Такая несогласованность нормативных актов позволила уполномоченным органам требовать от сетевых организаций заключения договоров аренды для осуществления расчисток просек ВЛ. На несоответствие Правил положениям ЛК РФ было обращено внимание в письме председателя Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии ГД ФС РФ от 25.01.2008 N 3.12-1/21: "В соответствии с ч. 2 ст. 45 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются... только для строительства линий электропередачи... и других линейных объектов. Вопреки указанным требованиям Приказом МПР России от 17.04.2007 N 99... предусматривается предоставление лесных участков также для реконструкции и эксплуатации... линейных объектов. В этой части Приказ противоречит и Земельному кодексу... который устанавливает порядок предоставления земельных участков для строительства и не предусматривает их предоставления для реконструкции и эксплуатации объектов капитального строительства... Следует подчеркнуть, что обеспечение безопасности граждан и создание необходимых условий для эксплуатации линейных объектов в охранных зонах является публичной обязанностью соответствующих организаций независимо от того, являются ли они арендаторами лесного участка или обладателями какого-то иного имущественного права".

Правоприменительная практика дала соответствующую оценку указанных актов, руководствуясь положениями о юридической силе (иерархии) кодифицированных и подзаконных актов. Так, анализ практики Арбитражного суда Свердловской области позволил выяснить мнение судейского корпуса по указанному вопросу: "...эксплуатация высоковольтных линий не требует предоставления лесного участка... при осуществлении расчисток просек таких линий не требуется получения участков путем заключения договоров аренды" (решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.02.2008 по делу N А60-33793/2007-С7; от 21.02.2008 по делу N А60-33794/2007-С7), "Ссылка истца на обязанность третьего лица в силу статьи 9 Лесного кодекса РФ по заключению с истцом договора аренды участков лесного фонда судом отклоняется, поскольку такая обязанность для данного вида лесопользования законом не предусмотрена" (решение Арбитражного суда Свердловской области от 27.03.2008 по делу N А60-28703-2007-С).

Таким образом, внутренняя согласованность положений ЛК РФ и неприменение судами положений подзаконных актов, устанавливающих отличные от ЛК РФ правила, нашла подтверждение среди не только сетевых организаций - лиц, реализующих данные нормы, но и законодателей (Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии ГД ФС РФ) и судебных органов. Вместе с тем для придания устойчивости, стабильности и предсказуемости регулируемых ЛК РФ отношений его ст. 45 была дополнена положениями об отсутствии необходимости предоставления лесных участков для эксплуатации в том числе ЛЭП, для вырубки деревьев, кустарников и лиан (ч. 2.2 ст. 45 ЛК РФ).

5. Согласование расчистки просек ВЛ. Несмотря на введение в действие ЛК РФ, до 01.01.2009 продолжали работать бланкетные нормы ст. 42 ЛК РФ 1997 г., регулирующие порядок получения лесорубочных билетов. То есть формально сохраняли свою силу Правила учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов, а также Правила отпуска древесины на корню в лесах РФ. Подтверждением этого служит наличие во Вводном законе к ЛК РФ положений о полномочиях государственных и муниципальных органов власти выдавать соответствующие документы (ст. 6 Вводного закона) и применение лесоустроительной документации об охране и использовании лесов до утверждения лесохозяйственных регламентов (ст. 14 Вводного закона).

Эти регламенты, утверждаемые уполномоченным органом субъекта РФ (ч. 2 ст. 87 ЛК РФ), должны быть созданы на основе документов, разработанных федеральным органом исполнительной власти (ч. 7 ст. 87 ЛК РФ). Последние должны были выполнить это в срок до 01.07.2007 (п. 1 ст. 15 Вводного закона).

Таким образом, уполномоченные органы субъектов РФ настаивали на применении старой процедуры вплоть до утверждения лесохозяйственных регламентов. В то же время Вводный закон прямо не установил зависимости между принятием Правил и прекращением полномочий органов власти на выдачу лесобилетов.

По сравнению с ЛК РФ 1997 г. в настоящее время имеет место заявительный порядок осуществления рубок (прежняя необходимость предварительного получения лесорубочных билетов свидетельствовала о существовании разрешительного порядка). ЛК РФ говорит о следующих документах, связанных с использованием лесов: лесная декларация и отчет об использовании лесов. В соответствии со статьей 26 ЛК РФ лесная декларация представляет собой заявление об использовании лесов и подается только лицами, которым лесные участки предоставлены в аренду или в постоянное (бессрочное) пользование.

В соответствии со статьей 49 ЛК РФ отчет об использовании лесов определяется как информация об объеме изъятых лесных ресурсов и их товарной структуре, представление которой обязательно для всех лиц, осуществляющих лесопользование.

6. Внесение платы за древесину. Что касается необходимости оплаты древесины, вырубаемой при расчистке просек ВЛ, необходимо отметить положение ЛК РФ, согласно которому право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда для строительства и эксплуатации линий электропередачи, принадлежит Российской Федерации (ч. 2 ст. 20 ЛК РФ). Следовательно, в связи с тем, что профессиональная деятельность сетевых организаций не связана с использованием вырубаемой при расчистках древесины для собственного потребления, право собственности на вырубленные деревья должно сохраняться за РФ, а нормативная необходимость оплаты древесины отсутствует. В качестве возможных проблем, связанных с необходимостью оплаты, может быть представлена в том числе ситуация, когда уполномоченный государственный орган потребует от сетевой организации оплаты за процесс вырубки.

В условиях признания права собственности РФ на древесину сохраняет свою актуальность судебная практика, отрицающая затраты уполномоченных органов на лесовосстановительные работы на участках под ВЛ, непригодных для выращивания леса (решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.02.2008 по делу N А60-33793/2007-С7; от 21.02.2008 по делу N А60-33794/2007-С7; от 27.03.2008 по делу N А60-28703-2007-С).

Название документа