Экологический процесс: место в системе экологического права, форма систематизации
(Адиханов Ф. Х.) ("Экологическое право", 2010, N 1) Текст документаЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС: МЕСТО В СИСТЕМЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА, ФОРМА СИСТЕМАТИЗАЦИИ
Ф. Х. АДИХАНОВ
Адиханов Ф. Х., профессор Алтайского государственного университета, кандидат юридических наук, заслуженный работник высшей школы.
1. Место экологических процессуальных норм в системе экологического права как материальной отрасли права
Материальные нормы <1> любой отрасли права, за некоторыми исключениями (нормы-дефиниции, например), проводятся в жизнь, реализуются на практике с помощью процессуальных норм, ибо, как заметил еще К. Маркс, процесс есть форма жизни закона материального (материальных норм) <2>. Процессуальные нормы являются как бы надстройкой материальных норм. В этой связи возникает вопрос, в какие формы облечены эти процессуальные нормы в российском праве вообще и в экологическом праве в том числе. -------------------------------- <1> Материальной, как известно, признается норма, которая определяет права и обязанности сторон правовых отношений. В экологическом праве это нормы, устанавливающие права и обязанности по использованию природных ресурсов, по охране окружающей среды, закрепляющие отношения собственности на природные ресурсы, управления природными ресурсами и т. д. <2> См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 158.
Принято считать, что только две материальные отрасли права (гражданское и уголовное) имеют самостоятельные процессуальные отрасли права: гражданское процессуальное право и уголовное процессуальное право. Представляется, что это справедливо только в отношении уголовного права. Уголовно-процессуальные нормы обслуживают, реализуют в жизнь материальные нормы именно уголовного права. Что касается гражданского права, то оно отдельного процессуального права, обслуживающего только его нормы, не имеет. Слово "гражданский" в названии Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <3> (далее - ГПК) вовсе не означает, что он "привязан" исключительно к гражданскому праву. "Гражданский" в ГПК говорит лишь о том, что в нем регулируется порядок разрешения гражданских дел, и притом из любых правоотношений, а не только из гражданских. ГПК одинаково "обслуживает" и гражданское, и трудовое, и семейное, и экологическое, и другие отрасли права, ибо гражданское процессуальное право - это совокупность правовых норм, регулирующих порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения судами гражданских дел, пересмотра судебных решений, а также порядок принудительного исполнения судебных постановлений (решений, определений), т. е. осуществление правосудия по гражданским делам <4>. -------------------------------- <3> См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 7 июня 2004 г. N 46-ФЗ, от 28 июля 2004 г. N 94-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 1 94-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 330-ФЗ, от 11 июня 2008 г. N 85-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 147-ФЗ, от 25 ноября 2008 г. N 223-ФЗ, от 9 февраля 2009 г. N 3-ФЗ, от 9 февраля 2009 г. N 7-ФЗ, от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ, от 5 апреля 2009 г. N 44-ФЗ, от 28 июня 2009 г. N 124-ФЗ и от 28 июня 2009 г. N 128-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 24. Ст. 2335; 2004. N 31. Ст. 3230; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 20; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. N 1. Ст. 8; 2006. N 50. Ст. 5303; 2007. N 31. Ст. 4011; 2007. N 41. Ст. 4845; 2007. N 43. Ст. 5084; 2007. N 50. Ст. 6243; 2008. N 24. Ст. 2798; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3603; 2008. N 48. Ст. 5518; 2009. N 7. Ст. 771; 2009. N 7. Ст. 775; 2009. N 14. Ст. 1578; 2009. N 14. Ст. 1579; 2009. N 26. Ст. 3122; 2009. N 26. Ст. 3126. <4> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. С. Шакарян. М.: Издательство "Прогресс", 2005. С. 11.
ГПК - общий Кодекс для всех отраслей права, это юрисдикционный Кодекс, Кодекс, регулирующий деятельность судов по разрешению гражданских споров, вытекающих из любых (кроме уголовных) правоотношений. Что касается экологического, трудового, административного, в том числе и гражданского, права, то они включают в отраслевое законодательство и материальные, и процессуальные нормы без выделения из них самостоятельных процессуальных отраслей права. Например, в земельном праве (подотрасль экологического права) права граждан на приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, закреплены в ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации <5> (далее - ЗК РФ) (материальная норма), а порядок возникновения такого права - в ст. 30 ЗК РФ (процессуальная норма). -------------------------------- <5> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 31 1-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.
Такую же картину мы наблюдаем и в других отраслях права. Так, ст. 228 Трудового кодекса Российской Федерации <6> возлагает на работодателя соответствующие обязательства при несчастном случае на производстве (материальная норма), а ст. 229 и 230 Кодекса определяют порядок рассмотрения таких случаев и порядок оформления материалов (процессуальная норма). -------------------------------- <6> См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 24 июля 2002 г. N 97-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 27 апреля 2004 г. N 32-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 201-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ, от 21 июля 2007 г. N 194-ФЗ, от 1 октября 2007 г. N 224-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ, от 28 февраля 2008 г. N 13-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ, от 7 мая 2009 г. N 80-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 167-ФЗ, от 24 июля 2009 г. N 206-ФЗ и от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; 2002. N 30. Ст. 3014; 2002. N 30. Ст. 3033; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 18. Ст. 1690; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 27; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 27. Ст. 2878; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 34; 2007. N 17. Ст. 1930; 2007. N 30. Ст. 3808; 2007. N 49. Ст. 6070; 2008. N 9. Ст. 812; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 19. Ст. 2270; 2009. N 29. Ст. 3604; 2009. N 30. Ст. 3739.
В приведенных примерах материальные и обеспечивающие их жизнь процессуальные нормы пространственно расположены в основных отраслевых законах, и притом рядом. Нередко материальные и процессуальные нормы находятся также в одном законе, но узкоспециальном. В экологическом праве из таких нормативных актов можно назвать Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <7>, Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <8>. Так, ст. 1 ФЗ о К(Ф)Х определяет понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, ст. 3 называет лиц, которые имеют право на создание К(Ф)Х (материальные нормы), а ст. 12 этого же Закона предусматривает порядок предоставления земельных участков для создания крестьянского хозяйства (процессуальная норма). -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 10-ФЗ, от 18 августа 2005 г. N 87-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 11-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 297-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758, N 30 (ч. 1). Ст. 3098; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 5. <8> См.: Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ и от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 2249; 2006. N 50. Ст. 5279; 2008. N 20. Ст. 2251.
Часто материальные и соответствующие им процессуальные нормы располагаются не рядом и даже не в одном акте, т. е. пространственно разъединены. Например, ст. 37 Закона о недрах РФ (государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр) определяет сферу подконтрольной деятельности, называет государственные органы, осуществляющие эту деятельность, и их функции (материальные нормы) <9>, а порядок ведения контроля определяется специальным положением о государственном геологическом контроле. -------------------------------- <9> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ и от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (1 ч.). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056.
Статья 36 Федерального закона "О животном мире" <10> (предоставление животного мира в пользование) определяет права граждан и юридических лиц на пользование животным миром на основании долгосрочной и именной разовой лицензии (материальная норма). -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 57-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2004. N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; 2007. N 17. Ст. 1933; 2007. N 50. Ст. 6246; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17.
Статья 37 этого же Закона устанавливает порядок выдачи таких лицензий (процессуальная норма). Согласно ст. 131 Гражданского кодекса РФ права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации. Порядок такой регистрации определен в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <11>. Еще пример. Статья 225 ГК РФ (бесхозяйные вещи) дает понятие бесхозяйной вещи (материальная норма). Она же определяет порядок решения юридической судьбы этой вещи (процессуальная норма). -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 г. N 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 г. N 36-ФЗ, от 11 апреля 2002 г. N 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. N 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 153-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 22 декабря 2008 г. N 264-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 306-ФЗ и от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; 2001. N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 137; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 30. Ст. 3081; 2004. N 27. Ст. 2711; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15, 25, 40, 43; 2005. N 50. Ст. 5244; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 27. Ст. 2881; 2006. N 30. Ст. 3287; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 31. Ст. 4011; 2007. N 41. Ст. 4845; 2007. N 43. Ст. 5084; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5812; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 27. Ст. 3126; 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3597, 3616; 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6219; 2009. N 1. Ст. 14.
Из сказанного можно сделать вывод о том, что экологическое процессуальное право как совокупность норм, обеспечивающих жизнь материальных норм, существует, хотя оно не систематизировано. Этот вывод касается и других отраслей права (кроме уголовного). Хотел бы подчеркнуть, что не все материальные нормы содержат и процессуальные нормы для их реализации, так как этого не требуется. Они реализуются путем исполнения. Это нормы-дефиниции, нормы-понятия, нормы, констатирующие те или иные положения, нормы-предписания и т. п. Например, ст. 1 ЗК РФ содержит перечень основных принципов; ст. 12 Закона "О недрах" закрепляет формы собственности на недра. Множество таких норм содержат и другие отрасли права. Так, в ГК РФ ст. 4 определяет действие гражданского законодательства во времени, ст. 12 дает перечень способов защиты гражданских прав, ст. 17 определяет понятия правоспособности и дееспособности. Но напомню, что подавляющая часть материальных норм требует для своей реализации соответствующих процессуальных норм. Однако эти процессуальные нормы должны быть систематизированы, облечены в соответствующую форму. Иначе затрудняется их использование, исключается возможность их анализа, снижается уровень их совершенствования и т. д. Эти рассуждения в полной мере касаются и экологических процессуальных норм. Но прежде чем говорить о форме систематизации экологических процессуальных норм, необходимо определить форму систематизации материальных норм, экологического материального права как основы для систематизации процессуальных норм.
2. Формы систематизации материальных экологических норм как основы для систематизации процессуальных норм
В юридической литературе экологическое право как отрасль права понимается двояко: в узком и широком смыслах. В узком смысле экологическое право трактуется как отрасль права, нормы которой регулируют лишь отношения по охране окружающей среды и отдельных природных ресурсов от негативного воздействия антропогенной деятельности, которая является чисто охранительным правом <12>. -------------------------------- <12> См., напр.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 56; Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М.: Издательство "Проспект", 2003. С. 7; Веденин Н. Н. Экологическое право: Учебник. М.: Издательство "Право и закон", 2000. С. 11; Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М.: Издательство "Дело", 2001. С. 38.
Что касается отношений по использованию природных ресурсов и многих других отношений, связанных с природными ресурсами, то они, по мысли сторонников понимания экологического права в узком смысле, регулируются земельным (природно-ресурсовым) правом, правом регулятивным в отличие от охранительного. При таком понимании экологического права не учитывается, что природа едина, хотя выступает в двух качествах (окружающая среда и природные ресурсы). В силу уже физической взаимосвязанности и взаимообусловленности окружающей среды и природных ресурсов отношения по охране окружающей среды (охранительные отношения) и использованию природных ресурсов (регулятивные отношения) могут регулироваться только единой отраслью права, ибо они представляют собой две стороны одной и той же медали. Больше того, окружающая среда - это не что иное, как совокупность природных ресурсов. Поэтому охранительные и регулятивные нормы действуют не раздельно, а одновременно. Сторонники понимания экологического права в узком смысле не хотят видеть, что в экологическом праве многочисленные вопросы невозможно отнести либо только к охранительному, либо только к регулятивному праву. Они общие и для охраны окружающей среды, и для использования природных ресурсов. Среди них можно назвать экологический контроль, который осуществляется как за охраной окружающей среды, так и за правильным использованием природных ресурсов; экологическую экспертизу, имеющую цель определить допустимость той или иной хозяйственной и иной деятельности как с точки зрения охраны окружающей среды, так и с точки зрения рационального и неистощительного использования природных ресурсов. Касается одновременно и охраны окружающей среды, и природопользования техническое регулирование (экологические технические регламенты, экологическая стандартизация, экологическая сертификация); лицензирование, информационная деятельность и многие другие функции экологического управления. В широком смысле экологическое право представляет собой комплексную и консолидирующую отрасль права, регулирующую всю совокупность отношений по поводу природы <13>. Интегралами, придающими экологическому праву комплексный характер, являются природно-ресурсовые подотрасли права (земельное, горное, водное, воздухоохранное, фаунистическое и лесное). Консолидирующая роль экологического права в широком смысле состоит в том, что оно объединяет в себе как охранительные, так и регулятивные нормы. -------------------------------- <13> См. также: Голиченков А. К. Экологический кодекс РФ. Основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практической конференции. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. М.: Издательство "Полтекс", 2001. С. 227; Казанцев Н. Д. Из истории советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2001. N 2. С. 10 - 14. Перепечатка из "Известий высших учебных заведений". Серия "Правоведение". 1968. N 1; Шестерюк А. С. Экологическое право и вопросы кодификации экологического законодательства РФ // Экологическое право. 2001. N 2. С. 27.
Таким образом, материально-правовую основу экологического процессуального права составляет экологическое право в широком смысле. Но в какой форме правовой систематизации должно быть представлено это право как материальная основа экологического процессуального права? Ясно одно - в форме единого закона. Но какого? Кодекса, федерального закона с соответствующим названием или в какой-либо иной форме? От ответа на этот вопрос зависит определение формы и экологического процессуального закона. В литературе на этот счет определенные высказывания имеются, и даже предложены конкретные решения. По мнению, например, А. К. Голиченкова, единым кодифицированным актом в области экологии может стать Экологический кодекс, в который можно было бы "свести все" специальные (природоохранительные и природоресурсовые) кодексы и федеральные законы, а также подавляющее число актов Президента и Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, регулирующих отношения в данной области <14>. -------------------------------- <14> См.: Голиченков А. К. Указ. соч. С. 226, 230.
То, что предлагает А. К. Голиченков, - это не кодекс, а инкорпорированный документ - форма систематизации нормативных актов путем их размещения (объединения) по определенной системе в сборниках или иных формах. Инкорпорация - это сведение действующего законодательства воедино, но без изменения его содержания. Инкорпорация, напомню, подразделяется на официальную и неофициальную. Официальная инкорпорация представляет собой упорядочение права путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов. Неофициальная инкорпорация проводится организацией и отдельными лицами и носит частный (авторский) характер <15>. -------------------------------- <15> См. также: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 105 - 118.
Предлагаемый А. К. Голиченковым кодекс, скорее, форма официальной инкорпорации. Кодекс же - это юридически и логически цельный и внутренне согласованный кодифицированный акт. Кодекс как нормативный акт принимается только высшим законодательным органом Российской Федерации (Гражданский кодекс, Трудовой кодекс, Уголовный кодекс и т. д.). К кодексу приравнены многие Федеральные законы (Федеральный закон "О животном мире", Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" <16>, Закон "О недрах" и др.). -------------------------------- <16> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21.
Об объеме такого "кодекса" трудно даже судить. А как им пользоваться, вносить изменения, если он, по существу, вбирает в себя все экологическое законодательство в широком смысле? Кстати, Министерство природных ресурсов РФ готовит проект Экологического кодекса, но отражающего экологическое право в узком смысле, как охранительное право, и которое, по существу, дублирует Федеральный закон "Об охране окружающей среды". В ряде ближних зарубежных стран такие узкомасштабные кодексы готовятся (Белоруссия) или уже приняты (Казахстан) <17>. -------------------------------- <17> См.: Игнатьева И. А. Опыт кодификации экологического законодательства в государствах - участниках СНГ // Экологическое право. 2007. N 3. С. 27 - 33.
Аналогичный предлагаемому А. К. Голиченковым Экологический кодекс принят во Франции. "Составной частью этого Кодекса является также подзаконная часть - Декреты Государственного Совета" <18>. А это уже также не кодекс, а инкорпорированный документ. -------------------------------- <18> Хохлявин С. А. Экологический кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами // Экологическое право. 2005. N 3. С. 33.
Не ошибусь, если скажу, что всеохватный Экологический кодекс именно как кодекс, а не инкорпорированный акт не может быть принят вообще. Это нереально хотя бы из-за чрезмерного обилия нормативных актов, которые он должен в себя вобрать. Если и можно принять экологический закон под названием "кодекс", то он может быть только охранительным, таким, каким является Федеральный закон "Об охране окружающей среды". А что это дает? Смену вывески? Обилие правового материала в области охраны окружающей среды (охранительного) и в области использования природных ресурсов (регулятивного) наводит на мысль о том, что экологический закон, отражающий экологическое право в широком смысле, реально может быть только рамочным, содержащим основные принципы, понятия и требования к охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Такой закон станет своего рода экологической конституцией. С учетом изложенного я предложил бы провести кодификацию экологического законодательства не в виде Экологического кодекса, а в форме федерального закона под названием "Основы законодательства об охране окружающей среды и природопользовании". В таком законе можно будет учесть единство и дифференциацию природных объектов и их двоякую роль как окружающей среды и как природных ресурсов. Такой закон стал бы базой для развития более дробного (пообъектного) охранительного и регулятивного законодательства. В предлагаемом федеральном законе в соответствующих разделах и главах можно сформулировать основные понятия, принципы, приоритеты, запреты, а также правоприменительную деятельность, касающиеся как области охраны окружающей среды, так и области природопользования. Структура (содержание) предлагаемого федерального закона ориентировочно может быть следующей.
Часть Общая Глава 1. Общие положения Понятия, используемые в законе. Экологическое законодательство и сфера его применения. Предмет правового регулирования. Основные принципы охраны окружающей среды и природопользования.
Глава 2. Право собственности на природные ресурсы Понятие. Формы и виды. Содержание. Приобретение и прекращение. Защита.
Глава 3. Управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (экологическое управление) Понятие, особенности и виды деятельности, осуществляемые в порядке экологического управления. Система органов, осуществляющих экологическое управление, их основные функции. Экологическое нормирование. Техническое регулирование в области экологии. Государственные кадастры природных ресурсов. Экологический мониторинг. Оценка воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза. Экологическое лицензирование. Экологическое аудирование. Экологическая информация. Экологический контроль (государственный, муниципальный, ведомственный, производственный, общественный).
Глава 4. Природопользование Понятие и виды. Принципы. Объекты и субъекты. Основания возникновения и прекращения. Содержание (права и обязанности). Ограничение и защита.
Глава 5. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды и природопользования Платность в области природопользования и охраны окружающей среды. Экологическое планирование. Экологическое страхование. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охрана окружающей среды.
Глава 6. Ответственность за экологические правонарушения Понятие и особенности. Административная ответственность. Уголовная ответственность. Дисциплинарная ответственность. Возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями.
Глава 7. Разрешение экологических споров
Часть Особенная Глава 7. Основы правовой охраны в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности Общие экологические требования к хозяйственной и иной деятельности. Основные требования по охране окружающей среды в городах, сельской местности, в энергетике, в военной деятельности, от радиационной опасности, от производственных и бытовых отходов, от вредного биологического воздействия. Правовая охрана озонового слоя Земли. Правовые меры охраны Земли от парникового эффекта.
Глава 8. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов Понятие и виды особо охраняемых природных территорий и объектов. Основы правового режима и охраны редких и исчезающих видов животных и растений, государственных природных заповедников, национальных парков, памятников природы, природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, рекреационных территорий, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.
Часть Специальная Глава 9. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и природопользования
Такой федеральный закон стал бы своего рода несущей конструкцией для всего экологического законодательства, в том числе земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранного и, напомню, своего рода экологической конституцией. Такому закону должны соответствовать все другие законы и подзаконные акты, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно такой закон послужил бы материальной основой для единого процессуального закона.
3. Форма систематизации экологического процессуального законодательства
О возможности принятия отдельного процессуального закона на базе земельного права высказалась еще в 1975 г. И. А. Иконицкая. Она писала, что не исключено "в будущем выделение из рамок земельного права самостоятельной отрасли земельно-процессуального права" <19>. К такому выводу И. А. Иконицкая пришла на основании фундаментального изучения земельного законодательства за период 20 - 70-х годов XX в. Она опиралась на то, что параллельно с материальным законом о земле существует множество процессуальных нормативных актов подзаконного характера, определяющих порядок разрешения земельных споров, предоставления и изъятия земель, осуществления земельного контроля и др. -------------------------------- <19> Краснов Н. И., Иконицкая И. А. Процессуальные вопросы советского земельного права. М.: Наука, 1975. С. 28.
Современные авторы, касаясь земельного и экологического процесса в целом, высказываются слишком общо или односторонне. Например, М. В. Григорьева в статье "К вопросу о земельном процессе" ограничилась заявлением о наличии в земельном праве наряду с материальными и процессуальных норм и назвала некоторые их виды, словно об этом еще никто ничего не говорил <20>. -------------------------------- <20> См.: Экологическое право России: Сб. материалов научных конференций. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. М.: Издательство "Полтекс", 2001. С. 170 - 172.
Н. А. Духно в статье под амбициозным названием "К вопросу о необходимости разработки концепции экологического процессуального законодательства" экологический процесс свел к процессуальным формам получения экологической информации при осуществлении оценки воздействия на окружающую среду, проведении экологической экспертизы и т. п. <21>. -------------------------------- <21> Экологическое право. 2003. N 6. С. 35 - 39.
Проведены более обстоятельные исследования и сделаны конкретные и в основном приемлемые выводы и предложения о судьбе процессуальных норм в трудовом праве. По мнению, например, В. Н. Скобелкина, настало время для подготовки и принятия трудового Процедурно-процессуального кодекса. К процедурным он относит нормы, предназначенные для юридического обеспечения реализации и защиты материальных норм и закрепленных в них прав и обязанностей субъектов трудового права, а также регулирующие порядок рассмотрения трудовых споров неспециализированными (т. е. не предназначенными специально для разрешения споров) органами или отдельными лицами (государственный инспектор труда, вышестоящий по подчиненности руководитель государственного органа). Процессуальные же нормы, по его мнению, предназначены для регулирования порядка разбирательства и разрешения трудовых споров (конфликтов) специализированными органами: комиссия по трудовым спорам, примирительная комиссия с участием посредников, трудовые арбитражи, трудовые суды. Но сюда не входят юрисдикционные органы. Они, по мнению В. Н. Скобелкина, рассматривают споры, в том числе трудовые, в порядке гражданского судопроизводства <22>. -------------------------------- <22> См.: Скобелкин В. Н. Функции, предмет, метод и система трудового процедурного процесса // Скобелкин В. Н., Передерин С. В., Чуча С. Ю., Семенюта Н. Н. Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие. Воронеж, 2002. С. 14 - 17.
Нетрудно заметить, что предлагаемый В. Н. Скобелкиным Процедурно-процессуальный кодекс при всей его привлекательности решает лишь спорные дела. Такие процессуальные вопросы, как порядок заключения и прекращения трудового договора, порядок предоставления гарантий и компенсаций в трудовом праве, порядок привлечения к материальной ответственности работников и работодателей, порядок инспектирования организаций и многие другие, в Кодексе В. Н. Скобелкина отражения не нашли. Уместно отметить и то, что Кодекс В. Н. Скобелкина отражает специфику трудового права, имеющего под собой такую материальную основу, как Трудовой кодекс, единый отраслевой закон, регулирующий трудовые отношения. Такой единой материальной основы для создания экологического процессуального закона нет. В связи с этим я вынашиваю мысль о том, что экологический процессуальный закон в качестве материальной основы может иметь предлагаемый мной федеральный закон "Основы законодательства об охране окружающей среды и природопользовании". А сам Процессуальный кодекс должен иметь форму федерального закона "Основы экологического процессуального законодательства". Содержание (структура) такого федерального закона может быть следующим. Поскольку речь идет об экологическом процессе как о правоприменительной деятельности, то структуру федерального закона можно привязать к видам правоприменительных норм. Тогда мы получим процессуальные нормы: - правообразующие; - правообеспечивающие; - правопрекращающие; - правоохранительные. Но такое деление процессуальных норм излишне обобщено и не конкретно. Более предпочтительной может быть структура, которая исходит из видов деятельности государственных и муниципальных правоприменительных органов в области охраны окружающей среды и природопользования. Тогда структура предлагаемого федерального закона ориентировочно может выглядеть следующим образом. 1. Общие положения (понятия, используемые в законе, экологическое процессуальное законодательство, предмет и основные принципы правового регулирования). 2. Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности. 3. Порядок прекращения прав на природные ресурсы. 4. Порядок ведения экологического мониторинга и кадастра природных ресурсов, территориального устройства (землеустройства, лесоустройства и зонирования территорий). 5. Порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. 6. Порядок учета мнений граждан и общественных организаций при принятии решений, затрагивающих их интересы. 7. Порядок проведения экологического контроля и надзора за охраной окружающей среды и природопользованием. 8. Порядок привлечения к ответственности за экологические правонарушения. 9. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. На базе и во исполнение такого федерального закона можно будет принять отраслевые процессуальные кодексы (земельный, горный, водный, лесной и фаунистический). Но вряд ли стоит так дробить экологическое процессуальное законодательство. Наиболее приемлемым представляется вариант, когда процессуальные нормы в отраслевых ресурсных законах будут соответствовать требованиям рассматриваемого федерального закона. Такое решение вопроса о кодификации материального и процессуального экологического законодательства в полной мере, как мне представляется, будет соответствовать единству и дифференциации природы как объекта правового регулирования и согласуется с общей теорией права о систематизации законодательства.
Название документа