О понятии земель сельскохозяйственного назначения

(Крассов О. И., Голышев Н. А.) ("Экологическое право", 2010, N 1) Текст документа

О ПОНЯТИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

О. И. КРАССОВ, Н. А. ГОЛЫШЕВ

Крассов О. И., профессор юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Голышев Н. А., старший преподаватель факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.

В соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <1> (далее - ЗК) в составе земель в Российской Федерации в качестве отдельной категории земель выделяются земли сельскохозяйственного назначения. Юридическое понятие земель сельскохозяйственного назначения должно отображать основания отнесения и выделения этих земель в качестве самостоятельной категории земель, принимая во внимание их особое экономическое, социальное и экологическое значение, ценность этих земель для общества. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.

В п. 1 ст. 77 ЗК содержится определение понятия земель сельскохозяйственного назначения. Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Попробуем раскрыть правовое содержание этого понятия, однако прежде следует охарактеризовать реальную картину состояния земель сельскохозяйственного назначения. В Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 г. <2> указывается, что к данной категории отнесены земли, предоставленные различным сельскохозяйственным организациям. В нее входят также участки, предоставленные гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Кроме того, к категории земель сельскохозяйственного назначения отнесены земли, выделенные казачьим обществам и родовым общинам. -------------------------------- <2> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 г. С. 10 - 12.

К этим землям относятся также и земли, включенные в фонд перераспределения. Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения, не предоставленных в использование и включенных в состав земель фонда перераспределения, составляет 46,6 млн. га. Таким образом, фактически земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на земли, которые реально используются для нужд сельского хозяйства, земли, которые могут использоваться в сельскохозяйственном производстве, но в силу каких-либо причин не используются, в том числе земли фонда перераспределения и земли сельскохозяйственного назначения, которые не могут использоваться в качестве средства производства в сельском хозяйстве. Основное целевое назначение земель данной категории - использование их для нужд сельского хозяйства. Что представляет собой понятие "сельское хозяйство" с позиций права? Сельское хозяйство - одна из основных сфер материального производства, целью которой является получение растительных продуктов и продуктов животноводства путем выращивания и использования сельскохозяйственных растений и животных. Сельское хозяйство подразделяется на две крупные отрасли: растениеводство и животноводство. Растениеводство включает полеводство (зерновые и технические культуры, сеяные травы и др.), луговодство, садоводство, виноградарство, овощеводство и пр. Животноводство имеет свои отрасли: коневодство, разведение крупного рогатого скота, овцеводство, шелководство, пчеловодство и пр. Принципиально важным для уяснения понятия "сельское хозяйство" является понятие "сельскохозяйственное производство", которое содержится в ст. 4 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" <3>. Под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг (ст. 4 указанного Закона). -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 27; 2008. N 24. Ст. 2796; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 26.

Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 446 <4>. В этот Перечень включены зерновые и зернобобовые культуры; технические культуры; клубнеплодные, овощные, бахчевые культуры, продукция закрытого грунта; кормовые культуры полевого возделывания; продукция скотоводства; продукция свиноводства; продукция овцеводства и козоводства; продукция птицеводства и др. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 446 "Об утверждении Перечня сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители" // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2981.

Постановлением Правительства РФ "Об отнесении видов продукции к сельскохозяйственной продукции и к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства" <5> утверждены Перечни видов продукции, относимой к сельскохозяйственной продукции, и продукции, относимой к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства. -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства РФ от 25 июля 2006 г. N 458 "Об отнесении видов продукции к сельскохозяйственной продукции и к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 2). Ст. 3500; 2008. N 8. Ст. 752.

Классификация видов деятельности, относящихся к сфере сельского хозяйства, закреплена в ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1) - Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, утвержденном Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. N 454-ст <6>. Растениеводство включает в себя выращивание: зерновых, технических и прочих сельскохозяйственных культур, не включенных в другие группировки; зерновых и зернобобовых культур; картофеля, столовых корнеплодных и клубнеплодных культур с высоким содержанием крахмала или инулина; масличных культур; табака и махорки; сахарной свеклы; кормовых культур; заготовка растительных кормов; прядильных культур; прочих сельскохозяйственных культур, не включенных в другие группировки. К растениеводству относятся также овощеводство; декоративное садоводство и производство продукции питомников; выращивание грибов, сбор лесных грибов и трюфелей. В этот же раздел включается выращивание: винограда; плодовых и ягодных культур; орехов; посадочного материала плодовых насаждений; сбор дикорастущих плодов, ягод и орехов; выращивание культур для производства напитков; выращивание культур для производства пряностей. -------------------------------- <6> См.: Постановление Госстандарта РФ от 6 ноября 2001 г. N 454-ст "О принятии и введении в действие ОКВЭД" (вместе с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1)) (введен в действие 1 января 2003 г., в период с 1 января 2008 г. по 1 января 201 1 г. также применяется Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1)) // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Животноводство включает в себя: разведение крупного рогатого скота; овец, коз, лошадей, ослов, мулов и лошаков; овец и коз; свиней; сельскохозяйственной птицы; прочих животных; пчел; разведение кроликов и пушных зверей в условиях фермы; шелкопряда; оленей; верблюдов; домашних животных; лабораторных животных; водных пресмыкающихся и лягушек в водоемах, разведение дождевых (калифорнийских) червей; прочих животных, не включенных в другие группировки. Выделяется также растениеводство в сочетании с животноводством (смешанное сельское хозяйство). К сельскому хозяйству относятся также такие виды деятельности, как: предоставление услуг в области растениеводства и животноводства, кроме ветеринарных услуг; услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений; по эксплуатации мелиоративных систем. На основании указанных нормативных правовых актов можно представить содержание понятия "сельское хозяйство" и тем самым определить цели, для которых могут использоваться земли сельскохозяйственного назначения. В ЗК недостаточно четко и последовательно используется термин "земли сельскохозяйственного назначения". Иногда вместо этого термина используются термины "сельскохозяйственные земли", "земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства", "земельные участки для осуществления сельскохозяйственного производства" (подп. 2, 4 п. 2 ст. 45, подп. 2, 4 п. 2 ст. 46, п. 1 ст. 68 ЗК). Однако из смысла этих статей следует, что речь идет о землях сельскохозяйственного назначения или о земельных участках в составе этих земель. Когда речь идет о земельных участках, используемых в сельскохозяйственных целях в составе других категорий земель, то в ЗК говорится о "зонах сельскохозяйственного использования" (п. 1 ст. 85 ЗК); "землях для сельскохозяйственного производства" (п. 6 ст. 87 ЗК); "свободных земельных участках для сельскохозяйственного использования" (п. 2 ст. 90 ЗК); "земельных участках для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства" (п. 4 ст. 93 ЗК); "отдельных земельных участках для сельскохозяйственного использования" (п. 5 ст. 93 ЗК). С помощью этих терминов совершенно обоснованно разграничиваются земли сельскохозяйственного назначения и земельные участки в составе других категорий земель, используемые для сельскохозяйственного производства. Это обстоятельство в целом правильно отмечает Г. Е. Быстров, который пишет, что действующее законодательство исходит из того, что "земли сельскохозяйственного назначения" и "земли сельскохозяйственного использования" - не тождественные понятия <7>. При этом автор называет земельные участки в составе других категорий земель, используемые для сельскохозяйственного производства, землями сельскохозяйственного использования, полагая, что этот термин используется в ЗК. Однако его нет ни в ЗК, ни в иных законодательных актах. -------------------------------- <7> См.: Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. Г. Е. Быстрова и Б. Д. Клюкина. М., 2002. С. 402.

К. Х. Ибрагимов, критикуя мнение Г. Е. Быстрова, необоснованно утверждает, что существует необходимость отождествления понятий "земли сельскохозяйственного назначения" и "земли сельскохозяйственного использования" <8>, не принимая во внимание то обстоятельство, что земель сельскохозяйственного использования в законодательстве не существует. -------------------------------- <8> См.: Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 80.

Как видно из определения земель сельскохозяйственного назначения, критериями отнесения к данной категории земель могут быть три признака земель сельскохозяйственного назначения. Эти земли, во-первых, должны находиться за границами населенного пункта. Во-вторых, они предоставлены для нужд сельского хозяйства. И в-третьих, эти земли предназначены для сельскохозяйственных нужд. Понятие земель сельскохозяйственного назначения, сформулированное в ЗК, признаки этой категории земель традиционно воспринимаются в юридической литературе и не вызывают каких-либо дискуссий. Так, по мнению Г. Е. Быстрова, перенесенные из прежних актов в ЗК правовые признаки земель сельскохозяйственного назначения, предоставленных для сельского хозяйства и предназначенные для нужд сельского хозяйства, едва ли могут теперь вызывать существенные сомнения <9>. -------------------------------- <9> См.: Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. Г. Е. Быстрова и Б. Д. Клюкина. С. 401.

Рассмотрим признаки, с помощью которых земли сельскохозяйственного назначения выделяются как самостоятельная категория. Таких признаков, как уже отмечалось выше, три, причем признак, касающийся нахождения этих земель за границами земель населенных пунктов, относится одновременно и к землям, предоставленным для нужд сельского хозяйства, и к землям, предназначенным для нужд сельского хозяйства. Последние два признака имеют самостоятельное значение. Землями сельскохозяйственного назначения могут быть или земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, или земли, предназначенные для этих целей. Первый признак заключается в том, что такие земли должны находиться за границами населенного пункта. Согласно п. 2 ст. 83 ЗК границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Отграничение земель сельскохозяйственного назначения от территориальных зон сельскохозяйственного использования, которые выделяются на землях населенных пунктов, действительно является важным. Признавая это обстоятельство при определении понятия земель сельскохозяйственного назначения, в то же время ряд авторов дополнительно уточняют, что земельные участки, используемые для сельскохозяйственных целей в составе иных категорий земель, наряду с землями населенных пунктов, не являются землями сельскохозяйственного назначения. Так, Г. А. Волков отмечает, что земли сельскохозяйственного назначения не могут быть также в составе земель лесного фонда, так как границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда в соответствии с материалами лесоустройства <10>. На это же обстоятельство указывает Е. Л. Минина, которая пишет, что участки земель, используемые в сельскохозяйственных целях, имеются также в составе земель транспорта и земель лесного фонда; на них распространяется правовой режим соответствующей категории земель <11>. -------------------------------- <10> См.: Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2002. С. 237. <11> См.: Минина Е. Л. Земли сельскохозяйственного назначения: Комментарий действующего земельного законодательства Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. N 4. С. 78.

С нашей точки зрения, этот признак требует уточнения. Действующее законодательство допускает возможность использовать для целей ведения сельского хозяйства не только собственно земли сельскохозяйственного назначения, но и земельные участки иных категорий земель. В п. 6 ст. 87 ЗК говорится, что земли промышленности и иного специального назначения в соответствии со ст. 24 ЗК могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и иного использования. Согласно п. 2 ст. 90 ЗК свободные земельные участки на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта могут передаваться в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами. В п. 5 ст. 93 ЗК сказано, что исполнительные органы государственной власти, предусмотренные ст. 29 ЗК, в порядке, установленном Правительством РФ, могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного использования. Земли особо охраняемых территорий и объектов тоже могут использоваться для ведения сельского хозяйства, хотя и с ограничениями. Так, согласно п. 4 ст. 9 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" <12> на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике. -------------------------------- <12> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 244-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5742; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17.

В соответствии со ст. 15 указанного Закона на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе хозяйственного назначения, в пределах которых осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка. В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами. На территориях природных парков могут быть выделены агрохозяйственные зоны (п. 2 ст. 21 указанного Закона). Статья 25 Лесного кодекса РФ <13> (далее - ЛК) в качестве вида использования лесных участков рассматривает ведение сельского хозяйства. Статья 38 ЛК предусматривает, что леса (т. е. земли лесного фонда) <14> могут использоваться для ведения сельского хозяйства (сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, пчеловодства, северного оленеводства, выращивания сельскохозяйственных культур и иной сельскохозяйственной деятельности). На лесных участках, предоставленных для ведения сельского хозяйства, допускается размещение ульев и пасек, возведение изгородей, навесов и других временных построек. Для ведения сельского хозяйства лесные участки предоставляются гражданам, юридическим лицам в соответствии со ст. 9 ЛК. Правила использования лесов для ведения сельского хозяйства утверждены Приказом МПР России от 10 мая 2007 г. N 124 <15>. -------------------------------- <13> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3599. <14> См.: Крассов О. И. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М., 2007. С. 148. <15> См.: Приказ МПР РФ от 10 мая 2007 г. N 124 "Об утверждении Правил использования лесов для ведения сельского хозяйства" (зарегистрировано в Минюсте РФ 5 июня 2007 г. N 9593) // БНА ФОИВ. 2007. N 26.

Встает вопрос, почему в ст. 77 ЗК земли сельскохозяйственного назначения отграничиваются только в отношении земель населенных пунктов. Следуя этой логике, целесообразно отграничивать данную категорию земель и от всех иных указанных выше категорий земель. Второй признак, с помощью которого определяются земли сельскохозяйственного назначения, - это указание на то, что такие земли предоставлены для нужд сельского хозяйства. Согласно подп. 1 п. 2 ст. 8 ЗК категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков. При этом, как было отмечено выше, земельные участки могут быть предоставлены для сельскохозяйственных целей из разных категорий земель, не только из земель сельскохозяйственного назначения. Земельное законодательство допускает возможность предоставления земельного участка из состава земель промышленности и иного специального назначения для сельскохозяйственного производства. В этом случае в акте о предоставлении земельного участка будет указана категория земель (земли промышленности и иного специального назначения) и конкретная цель - для сельскохозяйственного производства. Точно такая же ситуация возникнет и при предоставлении лесного участка для ведения сельского хозяйства из состава земель лесного фонда. Можно предоставить земельный участок для сельскохозяйственного использования и из состава земель населенного пункта. Таким образом, признак, что эти земли предоставлены для нужд сельского хозяйства, утрачивает свой смысл. Значительно большее значение имеет третий признак - предназначение этих земель для нужд сельского хозяйства. Однако с помощью и этого признака нельзя однозначно определить земли сельскохозяйственного назначения. Смысл слова "предназначить" - заранее назначить, определить для какой-нибудь цели <16>. Именно такой подход при анализе этого признака был применен А. А. Лемешенко <17>. -------------------------------- <16> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1963. С. 570. <17> См.: Лемешенко А. А. Правовое регулирование рационального использования пастбищ. Фрунзе, 1976. С. 15.

Земли, предназначенные для нужд сельского хозяйства, уже отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения, что вытекает из смысла слова "предназначить". Действительный основной смысл признака предназначения заключается в том, что под землями, предназначенными для нужд сельского хозяйства, земельное законодательство понимает земли сельскохозяйственного назначения, которые в данный момент не используются в силу разных причин, и в первую очередь это земельные участки, включенные в фонд перераспределения земель. Основное целевое назначение земель рассматриваемой категории - использование их для нужд сельского хозяйства. Однако, как было показано выше, если даже исключить земли населенных пунктов, многие категории земель также могут использоваться для нужд сельского хозяйства: земли промышленности и иного специального назначения, земли особо охраняемых природных территорий, земли лесного фонда. Для таких целей могут быть использованы и земли водного фонда, хотя прямо об этом в законодательстве ничего не говорится. Эти земли также предназначены для использования их в сельскохозяйственных целях. Правовой режим ряда категорий земель предусматривает пусть не в качестве основного, а дополнительного, второстепенного целевого их назначения возможность использования земельных участков в их составе для нужд сельского хозяйства. Для более точного определения земель сельскохозяйственного назначения целесообразно использовать суть законодательно закрепленного понятия "сельскохозяйственное производство" в сочетании в измененном виде первого и третьего признаков. С нашей точки зрения, в ст. 77 ЗК следовало бы использовать следующее определение понятие "земли сельскохозяйственного назначения". Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предназначенные для целей растениеводства, животноводства, производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции и иных целей ведения сельскохозяйственного производства и отграниченные от земель иного целевого назначения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Структура земель сельскохозяйственного назначения отражена в п. 2 ст. 77 ЗК. Данные земли делятся на два вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, т. е. земли, используемые как средство производства. Другая разновидность земель данной категории - это несельскохозяйственные земли, которые используются как пространственный территориальный базис для размещения объектов, непосредственно обслуживающих нужды сельского хозяйства, объектов природы - водных объектов или как средство производства - земли, занятые лесными насаждениями, и некоторые иные. Кроме того, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяется также фонд перераспределения земель (ст. 80 ЗК), и наличие такого фонда также вполне обоснованно. Согласно п. 4 ст. 79 ЗК в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются также особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, которые имеют особый правовой режим. Насколько структура земель сельскохозяйственного назначения, закрепленная в ЗК, соответствует состоянию использования этих земель, существующему в действительности? По данным статистики, площадь сельскохозяйственных угодий в стране составляет 195,6 млн. га. Площадь несельскохозяйственных угодий составляет 207,6 млн. га. Это земли под зданиями, сооружениями, внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, поверхностными водными объектами, а также земельные участки, предназначенные для обслуживания сельскохозяйственного производства. Это земельные участки, занятые участками леса, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании сельскохозяйственных предприятий, земельные участки, занятые поверхностными водными объектами, которые не переведены в установленном порядке в соответствующие категории земель. Значительная часть несельскохозяйственных угодий - это лесные земли, которые могут быть выведены из состава земель сельскохозяйственного назначения. В целом доля земельных участков, покрытых лесом, в данной категории земель составляет 10,1% (40,7 млн. га.) Земли сельскохозяйственного назначения распределяются по угодьям следующим образом: сельскохозяйственные угодья составляют 195,6 млн. га, т. е. 48,5% общей площади данной категории земель; лесные площади - 40,7 млн. га (10%); лесные насаждения, не входящие в лесной фонд, - 19,5 млн. га (4,8%); земли под дорогами - 2,3 млн. га (0,6%); земли застройки - 1,1 млн. га (0,3%); земли под водой - 13,2 млн. га (3,3%); земли под болотами - 25,5 млн. га (6,3%); другие земли - 105,1 млн. га (26,1%) <18>. -------------------------------- <18> См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2008 году. С. 14, 15.

Такова реальная картина состояния земель сельскохозяйственного назначения, и эта реальность наиболее полно отражается не в земельном законодательстве, а в иных правовых актах. Согласно п. 1.7 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденных Приказом Минэкономразвития РФ от 12 августа 2006 г. N 222 <19>, земельные участки в составе земель сельскохозяйственного назначения подразделяются на следующие группы: сельскохозяйственные угодья; земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также нарушенные земли, находящиеся под промышленной разработкой общераспространенных полезных ископаемых: глины, песка, щебня и т. д.; земли под замкнутыми водоемами; земли под древесно-кустарниковой растительностью (за исключением полезащитных лесополос), болотами, нарушенные земли; земли под лесами, не переведенные в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда и находящиеся у землевладельцев (землепользователей) на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования; земли, пригодные под оленьи пастбища. Аналогичная классификация земель сельскохозяйственного назначения содержится в п. 1.2 Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2005 г. N 145 <20>. -------------------------------- <19> См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 12 августа 2006 г. N 222 "Об утверждении Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка" (зарегистрировано в Минюсте РФ 15 сентября 2006 г. N 8297) // БНА ФОИВ. 2006. N 43. <20> См.: Приказ Минэкономразвития России от 4 июля 2005 N 145 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

Из этого следует, что в составе земель сельскохозяйственного назначения могут находиться земельные участки, целевое назначение которых аналогично целевому назначению нескольких иных категорий земель. Такая ситуация существует сейчас, и такой же она была в недалеком прошлом. Поэтому в законодательстве следовало бы закрепить более развернутую классификацию земель сельскохозяйственного назначения по угодьям и видам этих земель, используемым для несельскохозяйственных целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения совершенно обоснованно выделение в первую очередь, естественно, сельскохозяйственных угодий, как это предусмотрено действующим законодательством. Как пишет С. А. Боголюбов, земли сельскохозяйственного назначения не случайно выделены законодателем в особую - первую категорию земель, и весьма обоснованно именно в этой категории особой охране и специальному режиму использования подлежат именно сельскохозяйственные угодья - сердцевина сельскохозяйственных земель <21>. -------------------------------- <21> См.: Боголюбов С. А. Земельное право: Учебник. М., 2006. С. 293 - 294.

В то же время земли, покрытые лесом, играют важную природоохранную роль в поддержании экологического равновесия на территории, и такие земли можно было бы рассматривать как лесные угодья. Земли, занятые водотоками: ручьями, каналами, а также земли, занятые водоемами, т. е. озерами, прудами, обводненными карьерами, водохранилищами, есть смысл признать водными угодьями, которые могут использоваться в том числе и для сельскохозяйственных нужд, например орошения. Что касается земель, занятых болотами, то, учитывая их экологическое значение, эти земли могут находиться в составе земель сельскохозяйственного назначения и иметь правовой режим водно-болотных угодий. К видам несельскохозяйственных земель в составе данной категории земель следовало бы отнести: земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, и земли, на которых ведется добыча общераспространенных полезных ископаемых. Не раскрыто в законодательстве в полной мере понятие "земли застройки". В ЗК говорится только о землях, занятых зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Однако на землях сельскохозяйственного назначения могут находиться также здания, строения и сооружения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (ст. 78, 81 ЗК). Такие земли также целесообразно выделить в качестве отдельного вида данной категории земель. Необходимо также закрепить, точнее говоря - восстановить <22>, понятие "земли, непригодные для ведения сельского хозяйства". К этим землям следовало бы отнести овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и другие неиспользуемые для сельскохозяйственного производства земли и рассматривать их как виды сельскохозяйственных угодий. -------------------------------- <22> До принятия Федерального закона от 21 декабря 2004 г. (см.: СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276), термин "земли, непригодные для ведения сельского хозяйства" использовался в п. 2 ст. 79 ЗК.

В п. 1 ст. 79 ЗК перечислены виды сельскохозяйственных угодий: пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). Под сельскохозяйственными угодьями понимают земельные участки, используемые в сельском хозяйстве как главное средство производства. Они различаются между собой по видам культивируемых групп растений и способу воздействия на землю и растения, т. е. комплексу применяемых агротехнических мероприятий <23>. Сельскохозяйственные угодья - это земельные площади, которые в соответствии с их природными признаками, размещением и потребностями народного хозяйства предназначены для непосредственного сельскохозяйственного использования <24>. К сельскохозяйственным угодьям относятся земельные участки, обладающие определенными естественно-историческими свойствами и используемые определенным способом в конкретных хозяйственных целях <25>. -------------------------------- <23> См.: Организация сельскохозяйственного производства: Учебник / Под ред. Ф. К. Шакирова. М., 2000. С. 110. <24> См.: Лемешенко А. А. Указ. соч. С. 16. <25> См.: Советское земельное право. М., 1977. С. 200.

Кроме этих угодий существуют угодья, которые не используются для получения сельскохозяйственной продукции, но которые в будущем могут быть использованы для этих целей, - неудобные земли (солончаки, солонцы, сильно выщелочные и смытые земли, каменистые и др.) <26>. -------------------------------- <26> См.: Там же. С. 111, 112.

В законодательстве нет определений всех этих угодий, что приводит к определенным затруднениям на практике. Однако в некоторых нормативных правовых актах предпринята попытка раскрыть такие понятия. Так, в п. 41 Постановления Федеральной службы государственной статистики "Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплекса" <27> указано, что к сельскохозяйственным угодьям относятся пашни - земли, используемые для посевов и паров; залежь; многолетние насаждения - земли, занятые плодово-ягодными насаждениями, виноградниками, тутовыми насаждениями, чаем, хмелем и др.; сенокосы - земли, используемые в основном для получения сена; пастбища - земли, предназначенные для пастьбы скота. -------------------------------- <27> Вопросы статистики. 2008. N 3.

В Инструкции о порядке заполнения переписных листов Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г. по сельскохозяйственным организациям, утвержденной Постановлением Росстата от 30 ноября 2005 г. N 95 (пп. 12.5 - 12.11) <28>, содержатся следующие определения. Пашня - сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, а также чистые пары. К пашне также относятся площади парников и теплиц. В пашню не включаются земельные участки сенокосов и пастбищ, занятые посевами предварительных культур (в течение не более двух-трех лет), распаханные с целью коренного улучшения, а также междурядья сада, используемые под посевы. Сенокос - сельскохозяйственное угодье, систематически используемое под сенокошение. Пастбище - сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса животных, и такое использование является основным, а также земельные участки, пригодные для пастьбы скота, не используемые под сенокос и не являющиеся залежью. Многолетние насаждения - сельскохозяйственное угодье, используемое под искусственные насаждения древесных, кустарниковых (без лесной площади) и некоторых травянистых растений, предназначенных для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции. Залежь - земельный участок, который ранее использовался под пашню и более одного года не используется под посевы сельскохозяйственных культур и не подготовлен под пар. -------------------------------- <28> См.: Постановление Федеральной службы государственной статистики от 20 декабря 2007 г. N 104 "Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России статистического наблюдения за организациями научно-технического комплекса" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф".

В площадь, занятую под пары, включаются: черные пары, т. е. чистые пары, поднятые осенью прошлого года под посевы озимых текущего года; кулисные чистые пары, на которых произведен посев высокостебельных культур с целью задержания зимой снега на полях и борьбы с эрозией почв; сидеральные пары, на которых произведен посев люпина и других бобовых культур на зеленое удобрение; ранние пары, обработка которых начинается весной, в год парования. Статья 12 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" к многолетним насаждениям относит виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения, плантации хмеля, чая. С нашей точки зрения, целесообразно законодательно уточнить структуру сельскохозяйственных угодий и, принимая во внимание их экономическое значение, закрепить определения понятий "пашня", "сенокос", "пастбище", "залежь", "земли, занятые многолетними насаждениями". Пашней следует признавать сельскохозяйственное угодье, систематически обрабатываемое и используемое под посевы сельскохозяйственных культур, включая посевы многолетних трав, чистые пары и земельные участки, занятые парниками и теплицами. Сенокос - это сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для сенокошения. Пастбище - сельскохозяйственное угодье, систематически используемое для выпаса сельскохозяйственных животных. Многолетними насаждениями следовало бы считать сельскохозяйственное угодье, занятое искусственными насаждениями древесных, кустарниковых и травянистых растений, предназначенных для получения урожая плодово-ягодной, технической и лекарственной продукции. Залежь представляет собой земельный участок, который ранее использовался под пашню, но более одного года не используется под посевы сельскохозяйственных культур и не подготовлен под пар. Необходимо также закрепить понятие "неудобные земли". Такими землями следует считать солончаки, солонцы, сильно выщелочные и смытые земли, каменистые и другие, которые могут быть использованы для ведения сельскохозяйственного производства в будущем.

Название документа