Состояние и перспективы обновления водного законодательства
(Сиваков Д. О.) ("Экологическое право", 2010, N 1) Текст документаСОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОБНОВЛЕНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Д. О. СИВАКОВ
Сиваков Д. О., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
На территорию России приходится 20% мировых пресных вод, имеется 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 крупных водохранилищ, 37 тыс. крупных систем перераспределения стока. При этом морское побережье России (около 60 тыс. км) омывается 13 морями <1>. Обеспечить охрану и рациональное использование богатейших водных ресурсов России призвано водное законодательство. -------------------------------- <1> См.: С Водой - на "Вы". Информационное издание МПР России, Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М., 2003. С. 13 - 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4 - 5.
"Сердцевиной" водного законодательства является Водный кодекс Российской Федерации <2> (далее - ВК РФ, ВК РФ 2006 г.). В ВК РФ устанавливается преимущественно федеральная собственность на водные объекты. По ВК РФ собственность субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц возможна лишь на пруды и обводненные карьеры. Допуская частную собственность на ограниченный круг водных объектов, законодатель явно предпочел привлекать частные инвестиции на основе договорного пользования государственными по форме собственности водными объектами. -------------------------------- <2> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ и от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 26. Ст. 3075; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
Данный подход российского законодателя к решению вопросов собственности схож с правовыми подходами зарубежных государств. В государствах Евросоюза и Северной Америки публичные формы собственности (государственная или муниципальная собственность) также превалируют, а частная собственность возможна лишь на небольшие по площади и нередко рукотворные водные объекты. ВК РФ подвергся изменениям и дополнениям уже в первый и второй год действия. В Федеральном законе "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" <3> уточнены некоторые вопросы собственности и пользования. Затем был принят Федеральный закон "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <4>. Одно из последних изменений в ВК РФ - детализация правового регулирования в области проведения водоохранных мероприятий и водопользования в целях хозяйственно-бытового водоснабжения. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3075. <4> См.: Федеральный закон от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.
Водные отношения регулируются также иными Федеральными законами: "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <5>, "О безопасности гидротехнических сооружений" <6>, "Об охране озера Байкал" <7>. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. <6> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589; 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 52 (ч. I); 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <7> См.: Федеральный закон "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ и от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220; 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5038; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5417.
С принятием ВК РФ 2006 г. началась новая стадия регионального правотворчества в области водных отношений. Были приняты следующие Законы: Московской области - "О регулировании водных отношений на территории Московской области" <8>, Тюменской области - "О регулировании водных отношений в Тюменской области" <9> и др. В целом данные Законы субъектов РФ характерны строгим соответствием (вплоть до буквального воспроизводства) нормам ВК РФ 2006 г. Однако положения региональных законов не отличаются необходимым учетом природной и водохозяйственной специфики того или иного региона. -------------------------------- <8> См.: Закон Московской области от 11 января 2007 г. N 5/2007-ОЗ "О регулировании водных отношений на территории Московской области" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 19 янв. N 9. <9> См.: Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. N 5-23 "О регулировании водных отношений в Тюменской области" // Тюменская область сегодня. 2006. 22 дек. N 240.
Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Характерной чертой права собственности на водные объекты является неполное применение понятия "владение" к водным объектам, ибо сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Еще одна особенность права собственности на водные объекты заключается в запрете на отчуждение водных объектов (кроме прудов и обводненных карьеров) <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова, Д. О. Сивакова) включен в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2007, N 5). ------------------------------------------------------------------ <10> Здесь и далее см. подр.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, Г. А. Волков, Д. О. Сиваков; Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Велби; Изд-во "Проспект", 2007. С. 40 - 46; Сиваков Д. О. Водное право: Учебно-практ. пособие. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. С. 22 - 24, 26 - 29.
В ВК РФ выражено теоретическое представление о поверхностных водных объектах как о единстве поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Сама береговая линия, а следовательно, и граница водного объекта устанавливаются законодателем. Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ - по нормальному подпорному уровню воды. Определение береговой линии совершенно необходимо для разграничения предмета права собственности на водный объект (включая дно и берег) и на близлежащий земельный участок, купленный инвестором. К сожалению, по отношению ко многим водным объектам установить на практике береговую линию довольно трудно. Ведь государственный мониторинг (наблюдение) за водными объектами в течение последних 15 лет оставлял желать лучшего. На многочисленных малых водоемах и водотоках среднемноголетний уровень вод в безледный период не отслеживался. Относительно многих прудов, сооруженных без проекта ("кустарно") либо более века назад, нормальный подпорный уровень также не отслеживался. За состоянием многих водных объектов в лучшем случае осуществлялись эпизодические наблюдения. Следовательно, в настоящее время органам, осуществляющим гидрологическое наблюдение (Росгидромет и др.), придется наверстать упущенное. При этом следует отметить, что по ВК РФ у собственности на земельные участки и водные объекты возникла своего рода "нейтральная" зона, также их разграничивающая. Речь идет о береговой полосе общего пользования ("бечевник"), которую согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ запрещено приватизировать. Соблюдение этого запрета станет важнейшим направлением деятельности уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. Однако "бечевник" может быть только у водных объектов общего пользования. Итак, законодатель прямо указывает на разновидности поверхностных водных объектов, могущих быть в частной собственности. При этом пруды и обводненные карьеры имеют общую юридическую судьбу с близлежащими земельными участками. Но определение понятий прудов и карьеров в ВК РФ отсутствует, что дает возможность их произвольного толкования и коррупции. В результате возможно недобросовестное присвоение в частную собственность небольших озер или даже малых водохранилищ. В последние годы были случаи произвольного запруживания ручьев и малых рек с захватом образовавшихся прудов частными лицами. По свидетельству Росводресурсов, в Московской области происходили случаи приватизации даже сельских водозаборных скважин. Подобные негативные тенденции должны быть пресечены не только на стадии судебных разбирательств, но и на законодательном уровне. Поэтому целесообразны дополнения и изменения в ВК РФ по четкому определению всех разновидностей водоемов и водотоков. Этими терминологическими поправками можно предотвратить массу практических коллизий, возникающих в ходе реализации ВК РФ <11>. На практике потребуется инвентаризировать те водоемы, которые в силу закона могут быть приватизированы, и отграничить их от водных объектов, приватизация которых воспрещена. -------------------------------- <11> См.: Смолякова Т. Вода стала ближе. Но не дороже // Российская газета. Специальный тематический выпуск. N 154(4417). 2007. 19 июля.
Уже в ходе обсуждения проекта ВК РФ высказывалось мнение запретить приватизацию прудов и карьеров питьевого назначения. В Федеральном законе "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" запрещается приватизация земельных участков под прудами и обводненными карьерами в границах территорий общего пользования. Между тем далеко не всегда означенные водоемы имеют питьевое назначение. Кроме того, в силу большой антропогенной нагрузки (рекреация и т. д.) пруды и карьеры могут перестать соответствовать необходимому качеству вод. При этом источниками питьевого водоснабжения могут служить и водоемы вне пределов территорий общего пользования. В связи с этим представляется необходимым решить вопрос о запрете приватизации питьевых по назначению водоемов, не включенных в территорию общего пользования. Таким образом, корректировка водного и, возможно, земельного законодательства будет продолжаться. Важное новшество, отраженное в ВК РФ, заключается в изменении порядка водопользования. Упраздняется лицензирование водопользования, что означает сокращение государственного администрирования в сфере водопользования. Увеличивается значение договоров водопользования, которые из вторичного по отношению к лицензии правового института превращаются в первичный. В ряде случаев основанием заключения договора водопользования становятся результаты аукционов. Порядок проведения аукционов и заключение на их основании соответствующих договоров определены Постановлением Правительства РФ "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" <12>. -------------------------------- <12> См.: Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" // СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 2046.
В ст. 17 ВК РФ закрепляется гражданско-правовой порядок изменения и расторжения договора водопользования. Согласно ст. 450 - 452 ГК РФ изменение и расторжение договора возможно по соглашению самих сторон либо по решению суда в связи с требованием одной из сторон. Применение названных положений ГК РФ, надо полагать, позволит избежать произвольных действий административных органов в области водных отношений. Административные органы больше не смогут в одностороннем порядке, как это делалось ранее, "своей властью" прекращать права физических и юридических лиц на использование водотоков и водоемов. Обслуживанию "вторичного рынка" прав водопользования подчинена еще одна новелла ВК РФ - передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу (ст. 19 ВК РФ). Задача этой нормы - обеспечить большую свободу хозяйствующих субъектов в области водопользования. Но для этого требуется согласие полномочного государственного или муниципального органа. Передача прав и обязанностей должна происходить в рамках сделки и в соответствии с гражданским законодательством, но об условиях сделки (плата, объем передаваемых прав) ничего не указывается. В Федеральном законе от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ "О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации" предусматривается сужение действия института передачи прав и обязанностей на водные объекты. Была справедливо запрещена передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу в части забора (изъятия) воды из поверхностных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Однако передача права водопользования по-прежнему допускается к водопользованию, не связанному с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. К отношениям по договору водопользования применяются положения главы 34 ГК РФ о договоре аренды. При этом имеются основания применять в данном случае нормы о перенайме (ст. 615 ГК РФ). Теоретически возможно применение и норм о поднайме (субаренде). В любом случае, неурегулированность этих отношений может вызвать потерю государством реального контроля над использованием и состоянием того или иного "переуступленного" водного объекта или его части. Возможны также вредные для экономики спекуляции правом водопользования. Поэтому требуется продуманное и выверенное правовое решение следующих вопросов передачи прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому: - передаются ли все права и обязанности по договору водопользования от одного лица к другому; - возможна ли плата за передачу прав и обязанностей по договору водопользования; - каким образом регулируется означенная плата; - возможна ли переуступка не по всему предмету договора водопользования, а лишь по его части с тем, чтобы первичный водопользователь сохранял свои права и обязанности относительно к другой части. Решать приведенные вопросы в любом случае придется в контексте наметившегося создания крупных хозяйственных субъектов, строящих, реконструирующих и эксплуатирующих масштабный фонд гидротехнических сооружений, в их числе энергетического назначения. В связи с этим вторичное водопользование может использовать обе схемы: поднайма и перенайма. Сокращение административного регулирования не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования. Согласно ст. 21 - 23 ВК РФ в ряде случаев сохраняется институт решений уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Такое предоставление может быть для разных нужд: от обеспечения обороны страны до организации отдыха детей. Согласно ВК РФ решение о предоставлении водных объектов в пользование может принять не только Правительство РФ, но и государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления. Надо признать, что административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в Западной Европе, так и в передовых странах Азии (например, в Японии). Платность водопользования сохраняется как один из принципов обновленного водного законодательства. При этом имеются две совершенно разные формы платности: водный налог (глава 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ) и плата в рамках договора водопользования (ст. 20 ВК РФ). Чтобы избежать "двойного обложения" хозяйствующих субъектов, в НК РФ не признаются плательщиками водного налога юридические и физические лица, осуществляющие водопользование на основе договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие 1 января 2007 г. ВК РФ. Еще в ходе разработки ВК РФ не раз ставился вопрос о компенсационном характере платежей за водопользование. В действующем водном законодательстве таких механизмов нет. В последнее время разрабатываются программы, направленные на модернизацию и реконструкцию систем водоснабжения и водоотведения. Это влечет за собой и необходимость финансирования мер по охране и восстановлению источников водоснабжения - самих водных объектов. В ВК РФ (в ред. от 14 июля 2008 г.) более подробно, чем раньше, регламентируются водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов. Однако интенсивное развитие договорных отношений, стимулирование водопользователей требует более подробного определения в федеральном и особенно в региональном законодательстве статуса водохозяйственных организаций, объединений водопользователей. Объединения водопользователей широко распространены за рубежом. Традиции водных ассоциаций пустили глубокие корни в странах Евросоюза, в том числе в Германии ("Рувербанд", "Рен-Норт-Вестфален") <13>. -------------------------------- <13> См.: Тасис. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (Сводный отчет по институциональным вопросам). 2001. С. 12 - 13.
Важность проблемы питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения трудно переоценить. В бесчисленных деревнях и поселках воду берут из шахтных колодцев, а лаборатории, способные делать полноценный анализ питьевой воды, малочисленны. В результате селяне не знают, что они пьют. В настоящее время необходимо масштабное перевооружение всего водоснабжения и водоотведения нашей страны. Необходимым звеном этой модернизации должна быть реконструкция сооружений водоподготовки и предотвращения вторичного загрязнения воды в процессе транспортировки до потребителя <14>. К сожалению, только 60% водопроводной воды соответствует санитарно-гигиеническим нормам. Следует иметь в виду, что водоснабжение и водоотведение являются наиболее устарелыми звеньями ЖКХ, которое постоянно реформируется. -------------------------------- <14> См.: Поленова И. Вода тревоги нашей // Российская газета. N 118. 2008. 3 июня. С. 7.
В настоящее время реализуется Федеральная целевая программа "Чистая вода" (далее - ФЦП). Она имеет технические, социальные и экономические аспекты. В рамках этой ФЦП предусматривается масштабное внедрение фильтров для воды или использование бутилированной воды в регионах с перебоями водоснабжения. В число приоритетов входит обеспечение чистой водой детских и медицинских учреждений. Один из замыслов разработчиков ФЦП таков: поскольку питьевой воды человеку требуется всего несколько литров в день, нет смысла доводить до питьевого качества воду, используемую для хозяйственных нужд. Однако с данным предложением не все согласны: перед работой фильтров вода уже должна пройти первичную стадию очистки. Локальные фильтры на каждый подъезд и трубопроводы для технической воды стоят дороже, чем самые совершенные технологии очистки воды на водозаборе. В рамках ФЦП предлагается утвердить технические регламенты о водоснабжении и водоотведении. Однако вступающий силу Технический регламент "О безопасности питьевой воды" не распространяется на "исходные воды" источников водоснабжения. Между тем в санации подземных и поверхностных водных объектов - залог безопасности питьевой воды. Не соответствуют санитарным нормам 40,3% поверхностных и 17,2% подземных водных объектов. При этом на 40,3% поверхностных водных объектов приходится 67% питьевой воды. Как отмечают СМИ, система водоканалов скована различными ведомственными правилами, подчинена 12 ведомствам. Водоканалы хронически недофинансируются, не имеют на балансе лабораторий, им не под силу контролировать 88 веществ, концентрация которых нормирована в Техническом регламенте. Поэтому водоканалы рискуют быть подвергнуты колоссальным штрафам, а на случай возникновения конфликтных ситуаций у системы водоканалов нет "головных инстанций" <15>. -------------------------------- <15> См.: Барановская Н. По регламенту не выпьешь // Российская газета. Специальный тематический выпуск. N 112(4938). 2009. 23 июня. С. А7.
При этом износ очистных сооружений водоканалов на 60 - 70%. В результате эти ключевые для водного хозяйства организации "принимают", но до конца не могут очистить сточные воды, платят штрафы, но не имеют финансовых возможностей модернизировать свое оборудование. При немедленном введении жестких нормативов загрязнения окружающей среды система водоканалов просто обанкротится. Поэтому звучат резонные предложения вводить названные нормативы поэтапно, запустив инвестирование перевооружения водоканала <16>. -------------------------------- <16> См.: Дронов Д. Хранителей чистой воды уравняли с ее загрязнителями... // Российская газета. N 232(4789). 2008. 11 нояб. С. 4.
Согласно ВК РФ устанавливаются некоторые основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматриваются резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод, мониторинг подземных вод. Однако отношения по поводу подземных водных объектов регулируются главным образом законодательством о недрах, которое само находится на стадии обновления. Трудности с пониманием и соблюдением правового режима подземных водных объектов начинаются с неопределенности их границ как предметов права собственности. Как отмечалось в юридической литературе, было и остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности на водные объекты <17>. Согласно ст. 5 ВК РФ границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах. Однако в законодательстве о недрах пока нет ответа на этот вопрос. -------------------------------- <17> См.: Колбасов О. С. О новом Водном кодексе Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. N 1/2. С. 14 - 21.
Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра всецело, включая подземные запасы вод, принадлежат одному "хозяину" - государству. Поэтому подземные водные объекты как бы теряются в общем массиве государственной собственности на недра. Однако с развитием рыночных отношений в области природопользования подземные водные объекты могут стать предметом договора добычи подземных вод, предусмотренного проектируемым горным законодательством. В любом случае, необходимо обеспечить экономное "подземное" водопользование. Не определенные юридически, внутреннее строение и границы подземных водных объектов мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей водная масса содержится в самом пласте породы (в так называемом водоносном слое), а не образует водную толщу, как в реках и озерах. Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой, влекущие за собой образование "подземных" ручьев, рек и озер. Широко распространенные в странах СНГ, они являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Карстовые водные объекты востребованы и в Западной Европе <18>. -------------------------------- <18> См., напр.: Гвоздецкий Н. А. Карст. М.: Мысль, 1981. С. 7 - 17; Сиваков Д. О. Подземные воды: разрешить договором? // Законодательство и экономика. 2005. N 6. С. 77 - 81.
Такой объект правовой охраны, как подземный водный объект, требует уточнения по ее границам и структуре, что целесообразно отразить в федеральном законодательстве. Кроме того, необходимо преодолеть пробелы в горном и водном законодательстве относительно хозяйственного использования подземных водных объектов, в их числе и карстовых.
Название документа