Перевод земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории земель: проблемы правоприменения
(Богомяков И. В.) ("Правовые вопросы недвижимости", 2013, N 2) Текст документаПЕРЕВОД ЗЕМЕЛЬ ИЛИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ НА ЗЕМЛЯХ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ДРУГИЕ КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
И. В. БОГОМЯКОВ
Богомяков Илья Владимирович, практикующий юрист.
В статье проанализированы вопросы в сфере перевода земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории земель. Перевод земель из одной категории в другую - актуальный предмет научно-практического исследования. По мнению автора, основанием перевода земель или земельных участков из земель особо охраняемых территорий и объектов применительно к землям историко-культурного назначения в другие категории является исключение объекта культурного наследия из реестра на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы.
Ключевые слова: земельные участки, перевод земель, историко-культурное назначение, территории.
Transfer of lands or land plots on the lands of historical-culture purpose into other categories of lands: problems of law-application I. V. Bogomyakov
The article analyses the issues in the sphere of transfer of lands or land plots on the lands of historical-culture purpose into other categories of lands. Lands rezoning is a topical subject matter of science-practice research. The author believes that the ground for transfer of lands or land plots of specially protected areas and objects as applied to lands of historical-culture purpose into other categories is an exclusion of the cultural heritage site from the register on the ground of the state historical-culture expert opinion.
Key words: land plots, transfer of lands, historical-culture purpose, territories.
Важнейшей функцией управления в сфере использования и охраны земель является перевод земель или земельных участков из одной категории в другую. Правовым последствием осуществления перевода является изменение целевого назначения, а следовательно, характера и содержания правового режима конкретной категории земель. Для перевода земель или земельных участков из одной категории в другую заинтересованное лицо подает ходатайство о переводе в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", далее - Закон о переводе земель). Определенные особенности имеет перевод земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории земель. Земли историко-культурного назначения выделяются в п. 2 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <1> (далее - ЗК) как вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов. В основе такого выделения лежит историко-культурное значение указанных земель (п. 1 ст. 94 ЗК). Согласно п. 1 ст. 99 ЗК к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе объектов археологического наследия, земли достопримечательных мест, в том числе мест традиционного бытования исторических промыслов, производств и ремесел, земли военных и гражданских захоронений. Таким образом, целевое назначение указанных земель состоит в том, что они выступают пространственным базисом для обеспечения физической сохранности располагающихся на них памятников истории и культуры. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5557; 2008. N 20. Ст. 2251; N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 11. Ст. 1261; N 19. Ст. 2283.
Поэтому ЗК в подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК в качестве одного из основных принципов земельного законодательства установил приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Конкретизируя названный принцип, п. 2 ст. 99 ЗК запрещает перевод земель историко-культурного назначения в другую категорию земель. Иначе разрешен вопрос о переводе земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории в Законе о переводе земель. Согласно ст. 10 Закона о переводе земель перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких категорий земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз (к таковым относится и государственная историко-культурная экспертиза) в соответствии с законодательством об охране окружающей среды, в случае если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно. Статья 23 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <2> (далее - Закон об объектах культурного наследия), конкретизирующая положения ст. 10 Закона о переводе земель, устанавливает, что исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа охраны объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта РФ в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения. Исключение объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (далее - реестр) осуществляется на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения, которая может произойти: 1) при разрушении в результате стихийного бедствия или иных природных факторов и невозможности его воссоздания как памятника или ансамбля; 2) при завершении археологического исследования объекта культурного наследия, в результате чего он полностью утрачивается. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 17; N 10. Ст. 763; N 30. Ст. ст. 3122, 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17. Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. ст. 2880, 2881; N 31. Ст. 3453; N 43 Ст. 4412; N 50. Ст. ст. 5279, 5282; N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. ст. 23, 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3075; N 31. Ст. 4009; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. ст. 2251, 2253; N 29. Ст. 3418; N 30. Ст. ст. 3597, 3616; N 52. Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; N 11. Ст. 1261; N 29. Ст. ст. 3582, 3601; N 52 (ч. 1). Ст. ст. 6416, 6441; 2010. N 30. Ст. 3998; 2011. N 1. Ст. ст. 47, 54; N 13. Ст. 1688; N 15. Ст. 2029; N 25. Ст. 3531; N 27. Ст. 3880; N 29. Ст. 4284; N 30 (ч. 1). Ст. ст. 4562, 4563, 4567, 4590, 4594, 4605. URL: http://www. pravo/gov. ru (дата обращения: 01.12.2011).
Аналогичные основания перевода земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории земель закреплены в законах ряда субъектов РФ (ст. 19.1 Закона Калининградской области от 17 декабря 2003 г. N 344 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Калининградской области", ст. 7.1 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 79-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ, расположенных на территории Новосибирской области" и др.). Отметим, что в юридической литературе высказано мнение о возможности перевода земель историко-культурного назначения в другие категории земель. Так, М. В. Попов считает, что основанием перевода земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории земель является разрушение памятника. Поэтому к ходатайству о переводе земель следует прилагать заключение государственной историко-культурной экспертизы (в случае разрушения памятника) <3>. Такая точка зрения представляется правильной, поскольку ей учитываются не только нормы действующего земельного законодательства, но и специфика земель историко-культурного назначения, обусловленная характером находящихся на них объектов. -------------------------------- <3> Российская газета ("Запад России"). 2003. N 262; 2005. N 87; 2005. N 280; Комсомольская правда в Калининграде. 2006. N 92; Калининградская правда. 2007. N 70; 2008. N 16; Комсомольская правда в Калининграде (приложение "Официальный вестник"). 2009. N 29; 2009. N 174.
Значит, основанием перевода земель или земельных участков из земель особо охраняемых территорий и объектов применительно к землям историко-культурного назначения в другие категории является исключение объекта культурного наследия из реестра на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы. Системный анализ норм п. 2 ст. 99 ЗК, ст. 10 Закона о переводе земель, ст. 23 Закона об объектах культурного наследия, законодательных актов субъектов РФ и мнения авторов позволяют сказать, что в п. 2 ст. 99 ЗК целесообразно внести изменения и дополнения, предусматривающие исключения из общего запрета на перевод земель историко-культурного назначения в другие категории земель, а ст. 10 Закона о переводе земель дополнить основаниями такого перевода. Пункт 2 ст. 99 ЗК целесообразно изложить в следующей редакции: "Перевод земель историко-культурного назначения в другие категории земель допускается только в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Статью 10 Закона о переводе земель необходимо дополнить п. 2 следующего содержания: "2. Основанием для перевода земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другие категории земель является исключение объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ вследствие утраты им историко-культурного значения (ценности) на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом". Поскольку в ст. 10 Закона о переводе земель не указан федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять перевод земель или земельных участков в земли особо охраняемых территорий и объектов, т. е. в земли историко-культурного назначения, названную норму целесообразно дополнить п. 3 следующего содержания: "3. Перевод земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения в другую категорию земель осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны объектов культурного наследия и его территориальными органами, - в отношении земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения, занятых объектами культурного наследия федерального значения; органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственную охрану объектов культурного наследия, - в отношении земель или земельных участков на землях историко-культурного назначения, занятых объектами культурного наследия регионального и местного значения".
Литература
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 50. Ст. 5279; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5557; 2008. N 20. Ст. 2251; N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 11. Ст. 1261; N 19. Ст. 2283. 2. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 17; N 10. Ст. 763; N 30. Ст. ст. 3122, 3128; 2006. N 1. Ст. 17; N 17. Ст. 1782; N 23. Ст. 2380; N 27. Ст. ст. 2880, 2881; N 31. Ст. 3453; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. ст. 5279, 5282; N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. ст. 23, 24; N 10. Ст. 1148; N 21. Ст. 2455; N 26. Ст. 3075; N 31. Ст. 4009; N 45. Ст. 5417; N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. ст. 2251, 2253; N 29. Ст. 3418; N 30. Ст. ст. 3597, 3616; N 52. Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19; N 11. Ст. 1261; N 29. Ст. ст. 3582, 3601; N 52 (ч. 1). Ст. ст. 6416, 6441; 2010. N 30. Ст. 3998; 2011. N 1. Ст. ст. 47, 54; N 13. Ст. 1688; N 15. Ст. 2029; N 25. Ст. 3531; N 27. Ст. 3880; N 29. Ст. 4284; N 30 (ч. 1). Ст. ст. 4562, 4563, 4567, 4590, 4594, 4605. URL: http://www. pravo/gov. ru (дата обращения: 01.12.2011). 3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 26. Ст. 2519; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 23. Ст. 2203; 2006. N 1. Ст. 10; N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 21; N 27. Ст. 3213; N 43. Ст. 5084; N 46. Ст. 5554; 2008. N 20. Ст. 2251; N 29 (ч. 1). Ст. 3418; N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 51. Ст. 6150; 2010. N 43. Ст. 5450; N 49. Ст. 6424; N 51 (ч. 3). Ст. 6810; N 51 (ч. 3). Ст. 6810; 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4563. 4. Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 1; Советская Сибирь. 2007. N 2; Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 1(29). С. 267; Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 28; Советская Сибирь. 2007. N 115; Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 3(31). С. 7; Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 62; Советская Сибирь. 2007. N 251; Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 5(33). С. 302; Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2008. N 18; Советская Сибирь. 2008. N 64; Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2008. N 2(35). С. 155; Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2008. N 65; Советская Сибирь. 2008. N 244; Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2009. N 18; Советская Сибирь. 2009. N 66; Советская Сибирь. 2009. N 192; Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2009. N 52. 5. Российская газета ("Запад России"). 2003. N 262; 2005. N 87; 2005. N 280; Комсомольская правда в Калининграде. 2006. N 92; Калининградская правда. 2007. N 70; 2008. N 16; Комсомольская правда в Калининграде (приложение "Официальный вестник"). 2009. N 29; 2009. N 174. 6. Попов М. В. Комментарий к Федеральному закону о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. М.: Библиотека юридической компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры", 2005.
Название документа