Развитие положений о земле и других природных ресурсах в конституционном законодательстве России

(Аверьянова Н. Н.) ("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 5) Текст документа

РАЗВИТИЕ ПОЛОЖЕНИЙ О ЗЕМЛЕ И ДРУГИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСАХ В КОНСТИТУЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ <*>

Н. Н. АВЕРЬЯНОВА

Аверьянова Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского, кандидат юридический наук.

В России во все времена природоресурсные отношения подвергались постоянному реформированию, поскольку земля и другие природные ресурсы являются экономической основой функционирования любого государства. Несмотря на то что данные отношения в большей степени имеют отраслевую направленность, основные направления развития природоресурсного законодательства должны быть заложены именно конституцией страны. Статья посвящена истории развития конституционных положений о земле и других природных ресурсах.

Ключевые слова: Конституция, земля, природные ресурсы, конституционное законодательство, эволюция, история.

The natural resources relations in Russia were always in the state of reform as the land and other natural resources are economic basis of functioning of any state. In spite of the fact that these relations have branch direction, the basic directions of development of natural resources legislation shall be consolidated in the constitution of the country. The article is devoted to the history of development of constitutional provisions on land and other natural resources.

Key words: Constitution, land, natural resources, constitutional legislation, evolution, history.

Вопрос о земле и других природных ресурсах всегда являлся острым и актуальным. В России во все времена при смене власти или ее относительной стабильности земельные и природоресурсные отношения подвергались постоянному реформированию. Данное обстоятельство вызвано тем, что обозначенные вопросы имеют важнейшее значение для развития и жизнедеятельности любого государства, а земля и другие природные ресурсы являются экономической основой его функционирования. Так, исследуя положения о земле и других природных ресурсах, можно сделать вывод об экономическом строе государства в целом. Учитывая важность указанных отношений, их концептуальные основы должны содержаться в головном законодательном акте государства - основном законе. Даже несмотря на то, что данные отношения в большей степени имеют отраслевую направленность, основные направления развития природоресурсного законодательства, т. е. основные направления земельной и природоресурсной политики государства, должны быть заложены именно конституцией страны. Историю развития конституционных положений о земле и других природных ресурсах целесообразно отсчитывать от принятого большевиками в 1917 г. Декрета о земле <1> и в его продолжение Декрета "О социализации земли" 1918 г. <2>. На наш взгляд, именно большевики, первыми осознав важность вопроса, закрепили природоресурсные положения актами столь высокого уровня. Эти акты по природе регулируемых отношений в большей мере имеют конституционный, нежели отраслевой, характер. Именно в них нашли отражение те основные направления развития земельной политики нового государства, которые должны быть в дальнейшем в полном объеме закреплены в иных законодательных актах страны. Данный вывод подтверждает также мнение ученых, что на долгие годы существования в России советской власти в регулировании отношений по поводу земли подавляющее преимущество получили нормы и методы публичного права <3>. Эти методы, несомненно, характерны для правового регулирования конституционных положений. Декреты, помимо земельных, затрагивали также и другие природоресурсные отношения. Концепция, заложенная Декретами, выглядела предельно четко: отказ от права частной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы, полное огосударствление этих объектов, национализация помещичьей собственности и т. д. -------------------------------- <1> СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 3. 2-е изд. <2> СУ РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346. <3> См.: Кодификация российского частного права / Под ред. Д. А. Медведева. М.: Статут, 2008. С. 120.

Первая Конституция Республики (РСФСР) 1918 г. в ст. 3 объявила землю, леса, недра и воды объектом исключительной государственной собственности и общенародным (национальным) достоянием. Земельное и природоресурсное законодательство советского периода регулировало земельные отношения также на основе модели, заданной Декретом о земле и Конституцией РСФСР 1918 г. Так, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. <4> не рассматривал землю как объект гражданских отношений, она в Советском государстве выступала как базис крестьянских трудовых отношений, средство производства в сельском хозяйстве. То же относится и к другим актам природоресурсного законодательства. Хотя специалисты отмечают, что в полной мере оно начало свое формирование лишь к 50-м годам XX в. <5>, отдельные фрагментарные его положения также придерживались обозначенной политики <6>. -------------------------------- <4> СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901. <5> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2003. С. 107 - 114. <6> Так, Лесной кодекс РСФСР от 25 июля 1923 г. определил, что леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный лесной фонд; Декрет "О недрах земли" от 30 апреля 1920 г. также объявлял недра достоянием государства и др.

Государство развивалось, менялись конституции. Но политика государства в области земельных и природоресурсных отношений оставалась неизменной. Однако первая Конституция СССР 1924 г. вообще не содержала положений о земле и других природных ресурсах. В целом, представляется, этот акт в большей степени носил характер учредительного договора (договора об образовании союзного государства), нежели основного закона в том смысле, в каком современная наука рассматривает конституцию: основной закон сегодня понимается как акт, которым охватываются все сферы жизни общества - политическая, экономическая, социальная, духовная <7>. -------------------------------- <7> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. Юристъ, 2004. С. 34.

Более традиционной с точки зрения теорий конституций является Конституция РСФСР 1925 г., в которой положения о земле и других природных ресурсах звучали аналогично тем, которые содержала Конституция РСФСР 1918 г. Конституция СССР 1936 г. была более универсальной по характеру регулируемых отношений и закрепляла, помимо положений о союзном устройстве, экономическую основу функционирования СССР. Поэтому положения о земле и других природных ресурсах вошли в неизменном содержании как в состав новой Конституции РСФСР 1937 г., так и в Основной Закон всей страны 1936 г. Таким образом, стоит констатировать, что до принятия Конституции СССР 1977 г. на уровне Основного Закона земельные и природоресурсные отношения закреплялись лишь в контексте их экономической функции и природы, реализуя политику государства, краеугольным камнем которой стал отказ от рыночных отношений во всех сферах экономики. Власти, одержимо воплощая заданный курс, не задумывались об экологическом, природоохранном направлении деятельности государства. Данный факт можно объяснить тем, что в целом экологическая ситуация в стране была удовлетворительной, а перед государством стояли в то время другие задачи: сначала индустриализации для превращения в сверхдержаву, затем восстановления после разрушительных войн. Но те же причины обострили в конечном итоге и экологические проблемы. Конституция СССР 1977 г. в этом смысле стала первым конституционным актом, который обратил внимание на экологические функции земли и других природных ресурсов. Согласно ст. 18 Конституции СССР 1977 г. "в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды". Природоохранные функции Советского государства, их признание и реализация были изложены также в ст. 73, 131, 147 Конституции СССР, которые регламентировали деятельность ряда государственных органов по охране окружающей среды. До принятия Конституции СССР 1977 г. экологические отношения нашли свое закрепление в отраслевом законодательстве. В конце 50-х и начале 60-х годов XX столетия (1957 - 1963 гг.) во всех союзных республиках принимаются законы об охране природы. Так, в 1960 г. был принят первый в стране закон об охране природы - Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР", включающий всего 22 статьи <8>. -------------------------------- <8> См.: Тихомирова Л. А Законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды: проблемы реализации. М.: АТИСО, 2008. С. 7.

Говоря об учредительной природе конституции, ибо конституционные предписания выступают в качестве первоосновы, являются первичными <9>, здесь стоит заметить интересный факт, что обычно отраслевое законодательство формируется на основе конституционных положений, но с положениями же об охране окружающей среды сложилась ситуация, когда экологическое законодательство развивалось в отсутствие конституционного регулирования. И лишь затем новая Конституция, необходимость принятия которой назрела, и в этом мы еще раз убедились, закрепила выводы и достижения отраслевых актов. -------------------------------- <9> См.: Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 83.

Не столь категоричными относительно экономической сущности земельных и природоресурсных отношений были формулировки Конституции СССР 1977 г. Изначально ст. 10 этого закона копировала положения о праве собственности на землю и другие природные ресурсы с Конституций 1918, 1936 гг., закрепляя исключительную государственную собственность на них. Затем в данную статью были внесены изменения, и она стала звучать более нейтрально: "Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям". То есть государственная собственность на данные объекты, несомненно, сохранялась, но уже была не столь "выпячена напоказ": идеализирована и политизирована. Ученые говорили о Конституции СССР 1977 г., что она входила в число лучших конституций России и мира <10>. А положения Конституции РСФСР 1978 г. стали созвучными вышеназванным положениям Основного Закона СССР. -------------------------------- <10> См.: Илюхин В. И. Спасти Россию. М., 1995. С. 98 - 99; Лукьянова Е. А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917 - 1993). М., 2000. С. 65 и др.

В конце 80-х годов XX в., как известно, Россия стала переживать серьезные политические, экономические преобразования, стали появляться первые зачатки рыночных отношений. Стала очевидной утопичность и неэффективность прежних форм хозяйствования. За существенными изменениями, прежде всего земельных отношений, вновь не успевало конституционное законодательство. В 1990 г. было внесено изменение в ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г. <11>, не меняющее в целом земельно-правовое устройство России, но уже свидетельствующее о начале масштабных преобразований. Закреплялось, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могут осуществляться в ущерб интересам этих народов. А в декабре 1992 г. <12> в Конституции было закреплено многообразие форм собственности на землю и иные природные ресурсы, хотя до конституционного закрепления многообразие форм собственности на природные ресурсы устанавливалось уже отраслевыми законами <13>. -------------------------------- <11> См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395. <12> См.: Закон РФ от 9 декабря 1992 г. N 4061-1 // СПС "КонсультантПлюс". <13> См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г., Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", Закон РСФСР "О земельной реформе", Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. и др.

12 декабря 1993 г. была принята действующая Конституция РФ, в которой нашли свое отражение все концептуальные основы земельных и природоресурсных отношений: и имущественные, и природоохранные: Так, в ст. 9 закреплено положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма-принцип является основополагающей для всего земельного права. То есть Конституция выделяет особые объекты - землю и другие природные ресурсы, таким образом, давая законодателю установку на закрепление в нормативных актах особых правил для их использования и охраны. Часть 2 ст. 9 Конституции РФ содержит принцип, устанавливающий и гарантирующий многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Отмечается, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах. Статья 36 Конституции определяет, что собственник вправе свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Таким образом, Конституция определила главное направление земельного законодательства - природоохранное, таким образом, закрепив "принцип приоритета природоохранных норм при регулировании земельных отношений". Также в Основном Законе закреплен ряд экологических норм, закрепляющих в основном экологические права и обязанности граждан Российской Федерации. Таким образом, конституционные положения о земле и других природных ресурсах прошли сложный эволюционный путь. Они развивались вместе с государством и его основными законами, отражали его политику и идеологию, нещадно эксплуатировались в отсутствие экологического законодательства. Сегодня в рамках конституционных предписаний перед органами власти, формирующими отраслевое земельное, природоресурсное, экологическое законодательство, стоит сверхзадача: уберечь "всенародное достояние", с одной стороны, от необоснованного "разбазаривания" путем массовой передачи в частную собственность, с другой - от необратимого негативного воздействия хозяйственной деятельности. Задача ученых в данной сфере состоит в выработке научно обоснованной концепции развития земельной, природоресурсной и экологической политики государства на основе конституционных положений.

Название документа