Административно-правовая охрана лесов
(Анохин С. А., Герасимова О. А.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 7) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЛЕСОВ
С. А. АНОХИН, О. А. ГЕРАСИМОВА
Анохин Сергей Александрович - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры трудового права и экологического права Московского университета МВД России.
Герасимова Ольга Алексеевна - начальник кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье рассматривается правовая охрана лесов и нелесной растительности, анализируется развитие законодательства об охране лесов, так как вопросы охраны и использования лесов последнее время выходят на одно из первых мест в развитии природоресурсного и всего экологического законодательства. В статье раскрываются права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды, а также ответственность за нарушение закона об охране окружающей среды.
Ключевые слова: окружающая среда, лесные отношения, использование лесов, охрана лесов и нелесной растительности, лесной фонд, лесные участки, государственная собственность, кадастровый учет, муниципальная собственность, право собственности, защитные леса, эксплуатационные леса, граждане, юридические лица, резервные леса, договор аренды лесных участков.
Administrative and legal protection of forests S. A. Anokhin, O. A. Gerasimova
The article considers the legal protection of forests and non-forest vegetation and analyzes the development of legislation on forest protection because recently the issues of forest protection and management have become the priorities of the environmental legislation. The author of the article also reveals the rights and responsibilities of citizens in the sphere of environmental protection as well as responsibilities for violation of the environment protection law.
Key words: environment, forest relations, management of forests, protection of forests and non-forest vegetation, forest resources, timber lands, public domain, cadastral record-keeping, municipal property, ownership, protected forests, exploited forests, citizens, legal bodies, reserved forests, agreement on the lease of a forest plot.
Окружающая среда состоит из совокупности природных ресурсов и компонентов, качество состояния которых отражается на качестве природной среды. Уровень охраны и рационального использования природных ресурсов обусловлен выполнением экологических требований, закрепленных, урегулированных в праве. Правовая охрана лесов и нелесной растительности в Российской Федерации занимает значительное место в особенной части экологического права. Лес является одним из главных природных богатств нашего государства и в некоторых субъектах РФ занимает более 70% территории. Вопросы охраны и использования лесов последнее время выходят на одно из первых мест в развитии природо-ресурсного и всего экологического законодательства. Развитие законодательства об охране лесов и нелесной растительности можно проследить с давних времен. Во времена Советского Союза и ранее преимущественно развивалось лесное законодательство, хотя леса являются основным, но не единственным видом зеленых насаждений. Постепенно растет внимание к обеспечению и регулированию экологической функции лесов и нелесной растительности. Понимание леса как природного объекта сложилось не сразу и имеет длительную историю развития. До XVII в. лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как объект для бортничества, охоты, способ укрытия от набегов врагов. В XVIII в. при Петре I и Екатерине II лесу придается значение корабельного материала, необходимого для строительства российского флота. В XIX - XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: достаточно сказать, что в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн. руб., 1/3 из них шла на лесное хозяйство) <1>. -------------------------------- <1> См.: Боголюбов С. А. Новое в лесном законодательстве России // Право и экономика. 1998. N 1. С. 110.
В конце XIX в. в России был принят Лесной устав, согласно которому городские зеленые насаждения (такого термина тогда еще не существовало) именовались городскими лесами и относились к ведению городской управы <2>. Другого упоминания об этом виде растительности в Лесном уставе не было. Тенденция такого развития законодательства сохранилась и в послереволюционные годы. -------------------------------- <2> См.: Фалеев И. И. Лесное право. СПб., 1904. С. 23.
В развитии законодательства о лесах послереволюционного времени можно выделить несколько этапов. На первом этапе (1917 - 1968 гг.) законодательство о лесах и иной растительности развивалось в рамках земельного законодательства. Только в 1968 г. после принятия Основ земельного законодательства были выделены другие природоресурсные отрасли, в том числе и лесное право. Одним из первых нормативных актов о лесах того времени стал Декрет ВЦИК и СНК от 27 мая 1918 г. "О лесах". Интересен и такой нормативный акт, как Декрет от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков" <3>. Позже в Договоре об образовании СССР и Конституции СССР 1924 г. предусматривалось отнесение к ведению Союза установление общих начал пользования лесами на всей территории СССР. В конце 20-х годов XX в. было принято Постановление СНК СССР от 2 февраля 1928 г. "О мерах по упорядочению лесного хозяйства" <4>. В этом Постановлении предлагалось вести лесное хозяйство на всей территории государства по единому плану. -------------------------------- <3> См.: СУ РСФСР. 1921. N 65. Ст. 492. <4> См.: СЗ СССР. 1928. N 21. Ст. 189.
В те же годы впервые в законодательстве был использован термин "зеленые насаждения". Это было сделано в совместном Постановлении Наркомата внутренних дел и Наркомата здравоохранения от 29 апреля 1920 г. "Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)" <5>. В данном Постановлении предусматривались меры по сохранению и увеличению площади, занятой городской растительностью. Кроме зеленых насаждений в черте городских поселений впервые предусматривалось создание зеленых зон вокруг городов и рабочих поселков, так называемых пригородных лесов. -------------------------------- <5> См.: СУ РСФСР. 1920. N 32. Ст. 157.
В дальнейшем лесное законодательство развивалось в основном с целью обеспечения хозяйственных интересов государства. Этому способствовали такие акты, как Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1930 г. "Об организации лесной промышленности и лесного хозяйства Союза СССР" и Постановление СНК СССР от 13 июля 1931 г. "Об организации лесного хозяйства". После принятия этих документов леса в СССР стали подразделять на две зоны - лесопромышленную и лесокультурную, находившуюся в ведении земельных органов. В целом законодательство первого этапа характеризуется тем, что вопросы регулирования лесных отношений рассматривались в основном с экономической точки зрения, т. е. с учетом приоритета хозяйственного использования лесов и иной растительности. Например, в упомянутом Декрете "О лесах" разрешалось обращение лесных площадей в земли сельскохозяйственного назначения. И в этом же Декрете при проведении такого обращения в местностях с невысоким процентом лесистости предписывалось размещать лесные угодья на равной площади неудобных земель (ст. ст. 110 - 112). В этот же период были приняты Законы об охране природы во всех республиках СССР (1957 - 1962 гг.). На втором этапе (1968 - 1991 гг.) были приняты многие нормативные акты природоресурсной, лесной сферы и, в частности, в 1977 г. Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик. Были приняты многие подзаконные нормативные акты. Например, в 1968 г. Положение о колхозных лесах, в 1980 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР об административной ответственности за нарушения лесного законодательства, в 1981 г. Правила отпуска древесины на корню. Большое значение для законодательства имела Конституция СССР 1977 г. Так, например, ст. 18 Конституции говорила об охране растительного мира: "В интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения чистоты воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды" <6>. Так как Конституция является законом, формулирующим основные принципы, можно сделать вывод, что под данным термином подразумеваются все виды растительности, в том числе и леса. А сам термин "растительный мир" используется как наиболее широкий. -------------------------------- <6> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 617.
В Конституции РСФСР 1978 г. норма ст. 18 практически дословно повторяла норму Конституции СССР. Это, учитывая специфику отношений между союзными республиками и центром, не вызывает удивления. Однако следует отметить, что и при неоднократном внесении изменений и дополнений в Конституцию РСФСР в 1989 - 1991 гг., когда роль Союза ССР была уже не так значительна, ст. 18 изменений не претерпела. Более того, включенная в Конституцию РСФСР ст. 67.6 также говорила о бережном отношении к растительному миру. Вероятно, использование данного термина позволяло наиболее полно охватить все виды растительности на территории нашей страны. Третий этап (с 1991 г. до настоящего времени) характеризуется развитием самостоятельного природоресурсного законодательства, в том числе и лесного. Были приняты такие акты, как Основы лесного законодательства РФ и ЛК. В соответствии с Конституцией (ст. 72) лесное законодательство РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Лесное законодательство РФ состоит из ЛК других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Лесное законодательство РФ направлено на обеспечение рационального использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство исходя из принципов: устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала; сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; воспроизводства лесов, улучшения их качества, а также повышения продуктивности лесов; обеспечение охраны и защиты лесов; участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах; использования лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; подразделения лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; платности использования лесов. Согласно ст. 5 действующего ЛК РФ "Понятие леса" говорится о том, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. В ранее действующем ЛК РФ 1997 г. лес был представлен как совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Леса и многолетние насаждения признавались недвижимым имуществом до принятия Федерального закона от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса РФ" <7>, внесшего изменения в п. 1 ст. 130 ГК РФ, исключающие слова "леса", "многолетние насаждения" из перечня недвижимых вещей. Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом. К недвижимому имуществу относятся лесные участки, так как согласно ст. 93 ЛК РФ право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <8>. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5279. <8> Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
ЛК РФ не раскрывает понятие "лесные отношения", но устанавливает, что они регулируются лесным законодательством, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК РФ, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами <9>. -------------------------------- <9> См.: Зиновьева О. А. Новое лесное законодательство // Экологическое право. 2008. N 2. С. 25.
В ЛК РФ 1997 г. (в отличие от настоящего) была дана подробная характеристика объектов лесных отношений, которыми являлись: лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими; леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими; древесно-кустарниковая растительность. В лесной фонд включались все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда. В лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включалась древесно-кустарниковая растительность, расположенная на: землях сельскохозяйственного назначения; землях транспорта; землях городских и сельских поселений (за исключением городских лесов); землях водного фонда; землях иных категорий. В ЛК РФ 2006 г. нет понятия "объекты лесных отношений", но по смыслу ст. ст. 6 и 7 можно сделать вывод, что ими являются земли, на которых располагаются леса и лесные участки. Леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Порядок использования и охраны земель лесного фонда, отнесение земель к землям лесного фонда и перевод их в земли иных категорий осуществляются в порядке, установленном земельным и лесным законодательством РФ. Земли лесного фонда согласно ст. 23 ЛК РФ состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки также располагаются на землях: обороны и безопасности, на которых расположены леса; поселений, на которых расположены городские леса; особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются ст. ст. 102 - 109 Лесного кодекса РФ. В ЛК РФ 1997 г. в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда выделялись леса первой, второй и третьей групп, кроме того, в лесах могли быть выделены особо защитные участки с ограниченным режимом лесопользования. ЛК РФ 1997 г. закреплял нахождение лесного фонда и расположенных на землях обороны лесов в федеральной собственности. В новом ЛК РФ предусмотрено нахождение лесных участков в составе земель лесного фонда в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, лесные участки, находящиеся не на землях лесного фонда, а на землях других категорий, могут находиться в различных формах собственности, в том числе в частной собственности физических и юридических лиц. (Положение о том, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, установлено в ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса РФ". Статья 10 указанного Закона предусматривает, что распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.) Одной из процедур, которую включает в себя лесоустройство, является проектирование лесных участков. При проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка указываются в проектной документации в соответствии с лесохозяйственным регламентом и государственным лесным реестром, представляющим собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках. Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов <10>. -------------------------------- <10> См.: Зиновьева О. А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. N 4. Ст. 72.
Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком. Леса могут использоваться для одной или нескольких целей, если иное не установлено ЛК РФ, другими федеральными законами. Виды использования лесов, признаваемые предпринимательской деятельностью, осуществляются на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в РФ в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <11>. -------------------------------- <11> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
Использование лесов в Российской Федерации является платным. За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. Согласно ст. 71 ЛК РФ лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование; гражданам - в безвозмездное срочное пользование и в аренду. По договору аренды лесного участка арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для использования в предусмотренных ЛК РФ целях. Объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Договор аренды лесного участка заключается на срок от 10 до 49 лет, в некоторых случаях использования лесов - на срок от одного года до 49 лет. Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом. ЛК РФ 1997 г. предусматривал предоставление участков лесного фонда для специального лесопользования на следующих правах: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования <12>. ЛК РФ 2006 г. исключает договор концессии лесных участков и проведение лесных конкурсов на право заключения договоров аренды лесных участков, заменив их аукционами. -------------------------------- <12> См.: Ахмадгазизов И. С. Вещные права на лесные участки по новому Лесному кодексу РФ // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 5. Ст. 15.
Осуществление лесопользования допускалось только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета, которые выдавались ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. ЛК РФ 2006 г. не предусматривает выдачу лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов и вводит понятие "лесная декларация" - заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация подается ежегодно в органы государственной власти, органы местного самоуправления лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду. Форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Согласно Федеральному закону "О введении в действие Лесного кодекса РФ" лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет, выданные до дня введения в действие ЛК РФ, признаются действительными до истечения срока их действия. Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка - договоров купли-продажи лесных насаждений. Граждане осуществляют заготовку древесины для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год <13>. Договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, договоры купли-продажи лесных насаждений заключаются по результатам аукционов, проводимых путем повышения начальной цены предмета аукциона. -------------------------------- <13> См.: Ткаченко В. Сроки и другие особенности времени при заключении договоров // Правовые вопросы недвижимости. 2007. N 2. С. 5.
Право общего пользования лесами возникает на основании ст. 11 ЛК РФ, закрепляющей право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу РФ. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения: пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире. Лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством РФ. Привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред. Лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством РФ. Споры в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов разрешаются в судебном порядке.
Библиографический список
1. Ахмадгазизов И. С. Вещные права на лесные участки по новому Лесному кодексу РФ // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 5. 2. Боголюбов С. А. Новое в лесном законодательстве России // Право и экономика. 1998. N 1. 3. Зиновьева О. А Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе РФ // Журнал российского права. 2007. N 4. 4. Зиновьева О. А. Новое лесное законодательство // Экологическое право. 2008. N 2. 5. Ткаченко В. Сроки и другие особенности времени при заключении договоров // Правовые вопросы недвижимости. 2007. N 2. 6. Фалеев И. И. Лесное право. СПб., 1904.
Название документа