Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации
(Клюкин Б. Д.) ("Экологическое право", 2010, N 3) Текст документаПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ ГОРНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Б. Д. КЛЮКИН
Клюкин Б. Д., профессор кафедры экологического и аграрного права МГЮА, доктор юридических наук, действительный член Академии горных наук Российской Федерации.
В статье анализируются вопросы совершенствования горного законодательства. Автор отмечает, что в законодательстве о недрах и земельном законодательстве осталась неурегулированной проблема предоставления земельных участков для недропользования. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной и правотворческой деятельности.
Ключевые слова: горное право, недропользование, нефтегазовая отрасль, экологическая безопасность.
The article analyses the issues of improvement of mining law. The author notes that the legislation on subsoil and land legislation do not provide for regulation of the problem of provision of land plots for subsoil use. The author's conclusions may be used in law-application practice and law-making activity.
Key words: mining law, subsoil use, oil and gas branch, environmental security.
Проблема совершенствования законодательства о недропользовании, а еще шире - горного законодательства в Российской Федерации является чрезвычайно актуальной по следующим причинам. Основные законодательные акты этого законодательства были приняты в самом начале перестройки и во многом несли печать закрепления прежних социалистических отношений, трудносовместимых с концепцией перестройки и создания рыночных отношений. Это особенно заметно при анализе основного кодифицирующего закона в этой области - Закона Российской Федерации "О недрах" <1> 1992 г. (далее - Закон "О недрах"), в его последующих редакциях вплоть до 2009 г. -------------------------------- <1> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 18 июля 2008 г. N 120-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.
В основу отношений положена разрешительная или лицензионная система, которая значительно ограничивает возможности формирования взаимовыгодных отношений партнерства государства и частного сектора, который представляют в основном горнодобывающие предприятия. Мировой опыт хотя и продолжает использовать лицензионную систему, но в большинстве зарубежных государств перешел на договорную: концессионную либо контрактную систему. Окружающие нашу страну государства, бывшие страны СНГ, также начавшие свою деятельность в регулировании отношений недропользования с установления лицензионной системы, почти повсеместно перешли на систему концессионных либо контрактных отношений, основывающихся на договорах. Мировой опыт регулирования отношений в области недропользования показывает, что правовой основой для регулирования отношений пользования служат закрепленные в национальном законодательстве договорная, договорно-правовая или разрешительная системы. В первом случае пользование недрами регулируется исключительно договором сторон. Договорно-правовая система предполагает регулирование этих общественных отношений законодательством о недрах, а конкретные условия пользования недрами определяются договором. Разрешительная система предполагает две возможности регулирования отношений по пользованию недрами. В первом случае роль разрешения в регулировании отношений пользования недрами сведена к минимуму и разрешение фактически представляет собой правоудостоверяющий документ. Разрешение может являться правоустанавливающим либо правоудостоверяющим документом, регулирующим условия пользования участком. Выбор той или иной системы имеет существенное значение для экономики страны. Анализ показывает, что значительную часть поступлений в бюджеты всех уровней в Российской Федерации - до 150 млрд. рублей - приносит ежегодно добыча минерального сырья <2>. -------------------------------- <2> См.: Материалы региональной конференции (Северо-Западный федеральный округ) 27 - 28 января 2005 г. СПб.: Изд-во ВСЕГЕИ, 2005. С. 12.
И в целом важную роль в укреплении экономических отношений в области недропользования должно сыграть законодательное регулирование этих отношений. Однако законодательное регулирование в этой области развивается крайне медленно, достаточно хаотично. За полтора десятка лет после принятия в 1992 г. Закона "О недрах" были приняты десятки актов в этой области, но, как правило, они не устранили тех недостатков, которые изначально тормозили развитие горного законодательства. Принятый в самом начале перестройки Закон "О недрах" и дополняющее его законодательство сохраняли многие позиции социалистического права недропользования с его административным подходом, и прежде всего административный порядок регулирования хозяйственных отношений. К тому же законодательство первого периода содержало ряд положений, принятых в ущерб государственным интересам (и в порядке предоставления участков недр в пользование без учета качества участков недр, плоской системы платежей, размеров предоставляемый участков, сроков пользования и др.). Попытка обновить и устранить основные недостатки этого законодательства путем выработки новых проектов Законов "О недрах" Российской Федерации провалились. 12 вариантов проектов Законов, подготовленные за последний десяток лет различными органами, в том числе и МПР, Министерством экономического развития, Горного кодекса Российской Федерации, подготовленные Академией горных наук, отклоняются на разных уровнях. Тактика устранения отдельных недостатков действующего законодательства, как показывает практика, не принесла существенной пользы. Она не привела в действие переданные недропользователям, но не осваиваемые предприятия. Принятые после Закона "О недрах" законы, посвященные соглашениям о разделе продукции об угле, газе, драгоценных металлах и драгоценных камнях, и несколько более частных законов не сформировали систему и полноценную законодательную базу для развития отношений недропользования. Одним из главных вопросов в этой сфере является проблема полноты регулирования отношений. Закон "О недрах" формировался как рамочный акт, и в силу этого он декларативен и не формирует механизма применения горных отношений. В Законе "О недрах" всего 52 статьи. Для сравнения в дореволюционном Уставе горном 1912 г. было около 2,5 тысячи статей. Главная слабость этого закона - декларативность его статей. Оно не содержит механизма, формирующего применение норм. Во многих случаях нормы Законов о недрах декларативны и не сопровождаются законодательными актами о порядке и процедуре применение законодательных требований. Они не обеспечены сопровождающими их актами подзаконного характера, создающими механизм применения законодательных требований. В самом федеральном законодательстве о недрах масса пробелов, противоречий, несогласованностей и неточностей, что затрудняет его применение. В нормах этого законодательства масса отсылочных норм, в том числе и к непринятым актам. Странный и непонятный механизм регулирования. С принятием Закона о СРП регулированием конкретных горных отношений в этой области занялись депутаты Государственной Думы и приняли 31 закон о предоставлении участков недр для разработки с помощью СРП. Правительство Российской Федерации, в свою очередь, тоже приняло два десятка постановлений Совета Министров из той же области. В специальной литературе, официальными государственными органами он признавался неудовлетворительным. Невозможность принятия нового закона привела к принятию отдельных законов, среди которых около десятка изменяют нормы Закона "О недрах" и полтора десятка отраслевых законов по отдельным видам добычи минерального сырья. Новое законодательство нередко вносит путаницу. Как, например, Закон о ликвидации "двух ключей". Провозгласив изменение характера совместного ведения, Закон не привел к отмене конституционного положения ст. 72 Конституции РФ <3> о совместном ведении. -------------------------------- <3> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213.
Существенные пробелы особенно проявляются в управлении использованием и охраной недр; разграничении права государственной собственности между Федерацией и субъектами Федерации; правовом статусе отдельных категорий полезных ископаемых; правовом режиме горного имущества; приватизации и переходе горных отношений к рыночной экономике; защищенности национальных интересов; энергосберегающего и ресурсосберегающего горного производства. Все это говорит об отсутствии у законодательной и исполнительной власти стратегии и концепции развития горнодобывающих отраслей, формирования и использования минерально-сырьевой базы в стране.
Формирование нормативной базы горного законодательства
При переходе к рыночным отношениям в Российской Федерации оказались утерянными целые законодательные блоки ранее действовавшего в России законодательства, которые успешно применяются сейчас в законодательстве развитых стран. Это относится прежде всего к отсутствию законодательных актов, регулирующих условия промышленной эксплуатации недр, норм, регулирующих производственные взаимоотношения внутри горных предприятий, некоторых норм об ответственности недропользователей за нарушения технических и технологических параметров разработки участков недр, за неквалифицированное руководство и выполнение горных работ. В вопросах ответственности существенный пробел составляет блок норм об ответственности недропользователей за неисполнение условий лицензий и заключенных договоров на базе соглашений о разделе продукции. Причиной такого положения послужило то, что значительная часть их сроком на 25 лет была выдана в 1992 - 1995 гг., когда процесс лицензирования недропользования не был должным образом обеспечен в правовом и методическом отношении. Недропользователи (добывающие компании) и органы исполнительной власти, принимавшие решения о доступе к недрам, не имели методических документов, регулирующих содержание лицензии либо договоров, заключавшихся с недропользователями. Думается, во многом наши недостатки в недропользовании связаны с утратой функций государственного надзора и контроля за деятельностью горнодобывающих предприятий. Недостаточно законодательных актов, формирующих отношения по исполнению своих обязанностей предприятий, действующих на лицензионной системе, нет обещанного Государственной Думой Положения о порядке заключения и исполнения соглашения о разделе продукции, в котором можно было бы урегулировать права и обязанности сторон по СРП, установить процессуальные сроки рассмотрения проектов создания СРП, чтобы инвесторы не ждали годами решений об их создании. Иногда, слепо копируя зарубежный опыт, мы в этой области допускаем существенные провалы. Так было на первых порах с отменой всякого контроля в этой области. Были устранены контролирующие и надзирающие органы. Осуждались попытки контролировать недропользователей. Систему контроля мы не смогли наладить до настоящего времени. Вне контроля органов государственного управления оказались отношения по рациональному использованию разрабатываемого месторождения, порядку ведения горных работ, соблюдению нормативов эксплуатационных потерь, сроков эксплуатации. Не определены условия и основания изъятия неэксплуатируемых месторождений. Крайне запутанными оказались отношения, установленные ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении. Административное законодательство Российской Федерации не закрепляет более или менее серьезных штрафных санкций для юридических лиц за нарушения правил и стандартов недро - и природопользования, ведения горных (добычных) работ, стандартов охраны окружающей среды. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по-прежнему ориентирует на определенное количество МРОТ как на расчетную базу штрафов при совершении правонарушений в области недропользования, что неэффективно, так как последствия (как, впрочем, и в природопользовании в целом) экономически не сопоставимы с низкими штрафами, применяемыми в отношении юридических лиц. Такая ситуация сложилась и в результате целого ряда ошибок и несогласованности норм конституционного, гражданского и горного законодательства, противоречий федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Одна из них - отмена существовавшей системы налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы (далее - МСБ). Принципы формирования государственной политики в области воспроизводства МСБ должны прежде всего обеспечивать превышение объемов воспроизводства запасов разведанных запасов полезных ископаемых (основных видов минерального сырья) над объемами их добычи. Политика государства в области промышленной разработки месторождений полезных ископаемых должна быть направлена не только на полное и комплексное извлечение полезных ископаемых из недр и рентабельность разработки месторождений, но и на рациональное использование и охрану недр, а значит, недопущение выборочной отработки, отклонений в процессе разработки от требований технологических проектных документов, сверхнормативных потерь полезных ископаемых в процессе добычи. Функции управления в области недропользования сейчас осуществляет несколько федеральных органов, ни один из которых в целом не отвечает за развитие отрасли. Такого положения нет ни в одном горнодобывающем государстве за рубежом. Обычно они сосредоточены в одном ведомстве. Функции управления недропользованием не должны быть разбросаны по нескольким министерствам и ведомствам и федеральным органам исполнительной власти. Их необходимо консолидировать для реализации основной задачи - управления фондом недр и природными ресурсами в интересах государства. В этом направлении представляется интересным опыт Норвегии, где создано Министерство государственного интереса в недропользовании не только для координации и управления мощными государственными корпорациями в виде публичных хозяйствующих корпораций, но и координации действий в отношении частных горнодобывающих компаний. Почти в каждой нефтедобывающей стране за рубежом такие корпорации созданы. Однако главной причиной неэффективности горного законодательства является неурегулированность многих основных отношений недропользования, отсутствие необходимых законодательных актов, а в целом ряде случаев и отсутствие концепции развития отдельных, даже важных отношений и нормативных актов, обеспечивающих порядок и процедуру применения законодательства о недрах. Особенно это касается законодательной базы в области добычи нефти и газа. Имеющееся сейчас законодательство недостаточно для организации нормальной работы в отраслях, и прежде всего ТЭК. Здесь отсутствует как базовый кодификационный закон (проект Закона "О нефти и газе" около 10 лет находится в стадии подготовки), так и нормативные акты о применении действующего законодательства. В силу стратегического значения для страны добычи углеводородов было бы целесообразно принятие Законов "О государственном регулировании деятельности нефтегазового комплекса". В целом для комплекса не выработана позиция развития организационно-правовых форм горных предприятий и организаций. Такое положение сильно затрудняет разработку стратегии и координацию действий в регулировании отношений с крупными горнодобывающими частными корпорациями. Определиться в этом отношении можно было бы с изданием таких Законов, как: "О естественных монополиях в недропользовании", "Об акционерных обществах в недропользовании и усилении прав акционеров в области недропользования, в том числе государства", "О создании и деятельности вертикально интегрированных структур в нефтегазовом секторе ТЭК". Помимо базового закона в недропользовании крайне необходимо издание кодифицированных актов в подотраслях горного производства, требующих в силу их специфики специального правового регулирования; таких, например, как Законы "О добыче радиоактивных полезных ископаемых и захоронении радиоактивных отходов", "О добыче строительных материалов" и др. В области добычи нефти и газа федеральное законодательство почти отсутствует <4>. В такой ситуации можно сказать, что отсутствуют правила игры, не определены права и обязанности недропользователей и органов государственной власти в конкретных ситуациях. Поэтому первоочередной задачей является создание полноценной правовой базы в недропользовании. При этом важные вопросы в этой области часто регулируются не законами, а подзаконными актами, что позволяет часто менять установленные правила. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" трудно отнести к законодательству о недропользовании, так как он в основном регулирует отношения по реализации газа и утверждению монопольной позиции Газпрома.
Эта база должна формироваться на уровне законов Федерации и субъектов Российской Федерации как целостная, ясная и открытая система горного законодательства, с необходимым набором нормативных актов, обеспечивающих применение горного законодательства и защиту прав и интересов сторон в горных отношениях. Создание такой системы особенно важно для нефтегазовой отрасли, имеющей важнейшее значение для России. При отсутствии федерального законодательства о добыче нефти и газа в течение 10 лет не принят Федеральный закон "О нефти и газе", новый Закон "О лицензировании недропользования" и целый ряд законопроектов в этой области из года в год переносится в планах законопроектной деятельности. Определенным ориентиром в развитии нашего законодательства может стать зарубежный опыт развития горного законодательства. Интеграция страны и его ведущих отраслей в мировую экономику становится необходимостью. Не случайно, будучи Министром экономического развития, Г. О. Греф поставил задачу максимально приблизить российское законодательство к мировым стандартам <5>. Выходом из сложившегося положения должна явиться первоочередная разработка концепции законодательного регулирования горных отношений, а главной задачей в развитии законодательства является быстрейшее формирование системы современного горного законодательства, наполнение нормативной базы в области недропользования, прежде всего за счет создания нормативных актов, формирующих механизм применения горного законодательства. -------------------------------- <5> См.: Греф Г. О. Инвестиции не манна небесная // Нефтяная вертикаль. 2000. N 10. С. 31.
С выходом ряда законодательных актов об участках недр федерального значения, о федеральном фонде резервных участков недр и оставлением действующим положения в ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении значительно усложнилось решение проблемы разграничения права федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на участки недр. Не решен в законодательстве вопрос о субъекте права собственности на участки недр общераспространенных полезных ископаемых. С моей точки зрения, оставление в действующем законодательстве положения о совместном ведении создает тупиковую ситуацию. Без федерального регулирования остается нефтегазовая отрасль, проект закона о которой разрабатывается около 10 лет. При том значении, которое играет для экономики страны газо - и нефтедобыча, очевидно, что регулирование отношений должно здесь строиться на уровне федерального законодательства.
Поиск, разведка и добыча полезных ископаемых
Одним из слабых мест в отношениях недропользования является регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых. В теории и практике регулирования с начала перестройки стало господствовать положение о невмешательстве в область производственных отношений. В связи с этим было чрезвычайно ограничено и запрещалось вмешательство в производственную деятельность горнодобывающих предприятий. На первом этапе был ликвидирован и ряд органов, осуществляющих контроль за недропользованием. Между тем опыт зарубежных стран, их законодательство, и прежде всего горные законы, предусматривают строгий контроль за соблюдением законодательства в этой области. Государство активно осуществляет постоянный контроль выполнения обязанностей в этой области, установлены стандарты планирования и отчетности в проведении как разведочных, так и добычных работ, соблюдение сроков, осуществление запланированных мероприятий по поиску, разведке и промышленной добыче полезных ископаемых. Так, в § 16 действующего Горного закона ФРГ четко определяются форма, содержание и дополнительные требования к эксплуатации недр. Несмотря на сугубо рыночный характер отношений в этой стране, в соответствии с горным законодательством обязательным является планирование горнопромышленной деятельности предприятия. Горным законом ФРГ предусматривается обязательное составление основных производственных планов на период, не превышающий двух лет. Приостановление производства на срок до двух лет рассматривается как ведение производства, а приостановление на более длительный срок - как ведение производства только тогда, когда на приостановление получено согласие компетентного органа. В большинстве зарубежных стран в горном законодательстве сформированы блоки законодательства о правовом положении и организационных формах предприятий и организаций в горнодобывающих отраслях. Владелец прав на поиск и разведку, действуя в рыночных условиях, должен представлять программу работ и ежегодный отчет о проведенных работах. Существенный эффект дало бы совершенствование и закрепление в законодательстве отношений, связанных с улучшением экспертной оценки обнаруженных месторождений, ужесточением норм о контроле за качеством и достоверностью запасов. Эти нормы справедливо предлагается разработать в рамках утверждаемого Правительством Российской Федерации Положения о порядке проведения государственной экспертизы запасов. Сейчас становится очевидным, что в более четком урегулировании на федеральном уровне нуждается сфера промышленной эксплуатации недр. В этой области необходимо законодательство об условиях разработки недр и условиях горных работ по промышленной эксплуатации. В ней могут быть выработаны нормы о правовом положении горных предприятий, обеспечивающие их права и стабильное существование, с закреплением правовых особенностей статуса, специфических форм их деятельности. Следует учитывать, что в горном законодательстве об эксплуатации недр важным является то, что направлено оно должно быть главным образом не на прямое регулирование отношений по добыче полезных ископаемых, а на создание правовых условий для развития горного производства. В приведенном мной Горном законе ФРГ предусматривается обязательное составление основных производственных планов на период, не превышающий двух лет. Приостановление производства на срок до двух лет рассматривается как ведение производства, а приостановление на более длительный срок - как ведение производства только тогда, когда на приостановление получено согласие компетентного органа. Помимо требований, содержащихся в § 52 Горного закона ФРГ, по требованию органов горной администрации предприниматель должен формировать также рамочные или особые планы предприятия. Планы-рамки позволяют органам власти рассматривать в целом все развитие предприятия и тем самым содействовать развитию горнодобывающей отрасли страны и охране окружающей среды. По требованию компетентного органа на более длительный период, чем основные производственные планы, должны разрабатываться общие производственные планы, которые должны содержать общие данные о намеченном проекте, его техническом осуществлении и предположительных сроках. Для определенных видов производства или для определенных проектов должны составляться специальные производственные планы. В § 53 Горного закона ФРГ планирование производственной деятельности недропользователя регулируется более детально. Германский закон предполагает обязательную подготовку плана прекращения горных работ и закрытия предприятия. В этих целях для прекращения работ должен быть составлен заключительный производственный план. Он должен содержать точное описание технического осуществления и порядка закрытия, предусматривать продолжительность намеченной приостановки работ, данные о ликвидации промышленного оборудования и сооружений или о применении их для других целей. В законодательстве Германии устанавливается также порядок утверждения производственного плана предприятия. Сама производственная деятельность горного предприятия в ФРГ строго регламентируется правилами технической эксплуатации горных предприятий. Их издание в соответствии с § 68 Горного закона осуществляется правительствами федеральных земель. Последние могут эти полномочия передать другим органам правительственным распоряжением, имеющим силу закона. Правила технической эксплуатации горных предприятий издаются с одобрения бундесрата и по согласованию с Министерством труда и социального порядка, поскольку они касаются вопросов охраны труда. По французскому горному законодательству эксплуатация шахт (рудников), в том числе расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, допускается лишь на основе концессии, выдаваемой государством (ст. 21 Горного кодекса) в том числе и для собственников земельных участков, в которых обнаружены полезные ископаемые. Горный кодекс Франции устанавливает в ст. 100, что постановление, разрешающее эксплуатацию, подтверждает исключительное право на эксплуатацию в установленном объеме, определяемом периметром и двумя отметками глубины, с указанием лимита объема добычи. Горный кодекс не устанавливает иных условий для получения права на концессию, кроме требований, относящихся к финансовым и техническим возможностям заявителя эксплуатировать месторождение (ст. 25). Оценка этих возможностей предоставлена на усмотрение администрации. Такой же процедурой, как и при предоставлении, недропользователем оформляется отказ от права на концессию. По истечении срока концессии, в случае его исчезновения или невозможности для него продолжать концессионную деятельность месторождение бесплатно возвращается государству, а его права и обязанности передаются государству. Право недропользования в США приобретается на основании и в порядке удовлетворения заявки на разведку или разработку полезных ископаемых либо посредством заключения сделок. Одним из важнейших прав в горном законодательстве признается записанное и гарантированное горным законодательством право собственности на горное предприятие и участки недр и земельные участки над ними. В Горном законе ФРГ в § 53 вопрос о планировании производственной деятельности недропользователя регулируется более детально. Германский закон предполагает обязательную подготовку плана прекращения горных работ и закрытия предприятия. В этих целях для прекращения работ должен быть составлен заключительный производственный план. Он должен содержать точное описание технического осуществления и порядка закрытия, предусматривать продолжительность намеченной приостановки работ, данные о ликвидации промышленного оборудования и сооружений или о применении их для других целей. При этом следует отметить довольно высокие гарантии от незаконного и необоснованного вмешательства государственных органов в производственные отношения недропользователя. В этом плане значительно свободнее государство вмешивается в финансовые дела. В основном вмешательство там обычно происходит при возникновении каких-либо особых случаев, аварий, угрожающих ситуаций и т. п.
Договорные формы недропользования
Наряду с развитием форм административно-правового регулирования горных отношений важное место должно занять и расширяющееся договорное регулирование, предусматривающее развитие договорных условий в этой сфере. Договор в сфере горных отношений в зарубежном горном праве признается институтом, без которого вообще невозможно функционирование системы горных отношений. С помощью договоров регулируются отношения по добыче и разведке полезных ископаемых, связи между собственником и управляющими структурами в горном производстве, процессы кооперации производства и централизации капитала, инвестирования, налоговых отношений. Отходя от индивидуального регулирования, договоры все чаще приобретают характер типовых соглашений, выступая, таким образом, равноправным источником правового регулирования наряду с законом. Важнейшей формой организации горного производства является концессия, которая в настоящее время составляет основу горных отношений во многих странах. На нее опирается французское горное законодательство, где ей посвящен специальный раздел Горного кодекса. Характерной чертой современного развития концессионных отношений за рубежом является то, что они строятся на базе детально разработанного законодательства о концессиях, урегулированности обязательственных отношений в гражданском праве, что позволяет в равной мере защищать интересы государства и концессионеров. В отличие от публичного административного регулирования через разрешения на основе лицензионной системы, договорные отношения демонстрируют индивидуальный подход государства на основе конкретных договоров, например с концессионером, соглашения о разделе продукции, арендные и другие договоры о пользовании недрами. С государственных позиций концессия представляется весьма выгодной формой отношений государства с недропользователем. Расходы держателей концессии составляют: ежегодная собираемая государством плата за гектар концессионной территории, плата за каждую тонну извлеченного полезного ископаемого, а также собираемая администрацией района, городской администрацией роялти за ежегодную добычу по установленным ставкам. Концессионеры облагаются общими для всех недропользователей налогами и податями, включая налог на корпоративную прибыль. Обращаясь к мировой практике регулирования концессионных отношений, следует отметить, что хотя они и урегулированы, как правило, законодательными актами, однако предоставляют широкие возможности для утверждения договорных отношений между концессионером и государством. Предоставляющее концессию государство часто уже в законодательстве отрегулировало правовой режим концессии, основные права и обязанности сторон в концессионных отношениях. Обычно эти нормы содержатся в гражданских кодексах, общих горных законах и кодексах, а также в специальном горном законодательстве о добыче полезных ископаемых и др. При поиске и разведке месторождений кроме компаний (корпораций) широко применяются и другие организационно-правовые формы создания поисковых предприятий, позволяющие использовать договорные отношения, такие, как товарищества, опционы и др., для привлечения инвестиций. В Государственной Думе уже несколько лет разрабатывается законопроект "О концессионных договорах". Такой договор о добыче нефти на Сахалине заключался еще Ф. Дзержинским с японской концессионной компанией. Договорную форму недропользования целесообразно расширять и сейчас. Однако было бы целесообразно разработать специальное законодательство о нефтегазовой концессии. В этой области целесообразно использовать и другие формы организации недропользования, такие, как опцион, партнерские отношения с последующими правами на получение выгод партнера-инвестора от открытия коммерческого месторождения. Помимо концессий в сфере добычи углеводородов важное место занимают подрядные соглашения о разделе продукции. Довольно распространенной формой в недропользовании являются соглашения о предоставлении услуг с риском. Они обычно выражаются в двух видах: в первом риск распределяется между сторонами соглашения, во втором падает на компанию-подрядчика, который несет весь риск поисково-разведочных работ. Особой формой организации горных отношений, особенно в области разведки и добычи углеводородов, является горная аренда, которая базируется на установленной законодательством аренде земельного участка. Перечисленные здесь и иные существующие в зарубежном горном законодательстве формы отношений в недропользовании могут быть использованы и в российском законодательстве. Каждая из этих форм, установленных российским законодательством, в соответствии с Конституцией РФ требует законодательного закрепления. Для преодоления сложившегося отставания в регулировании горных отношений было бы необходимо: а) выработать план законопроектной деятельности, как долгосрочный, так и на первоочередную разработку необходимых нормативных актов; б) усилить государственное влияние на развитие горного производства на базе уже изданного законодательства, норм и положений горного права; в) в рамках действующего законодательства разработать подзаконные акты о механизме применения действующих в этой отрасли законодательных и иных актов; г) расширить базу гражданско-правового воздействия на отношения в горнодобывающих отраслях в случаях несоблюдения сторонами договорных отношений, в случаях возмещения причиняемого ущерба, ускорить разработку законодательства о концессиях и других договорных формах в недропользовании. При этом крайне нежелателен возврат к административным методам пересмотра содержания законно выданных действующих лицензий, соглашений о разделе продукции и других нормативных актов, хотя бы под флагом недостаточного учета в них государственных интересов. Худшим вариантом было бы издание новых нормативных актов государством, направленных на изменение закрепленных в законах и соглашениях принципов неухудшения экономического положения инвесторов. В результате мы получили бы не приток, а отток инвестиций, бегство капитала из отрасли. Важнейшее значение приобретает сейчас разработка нормативных актов, направленных на учет национальных интересов России, а также развитие глобальных процессов сотрудничества с зарубежными партнерами в решении технических, технологических, экономических, экологических и социальных проблем. Прежде всего это участие иностранных компаний через акции, а не непосредственно через недропользование. Это также соблюдение принципов взаимности. Из последних проблем важное значение приобретает ускоренный переход на более эффективные и апробированные в мире унифицированные нормы учета полезных ископаемых, стандарты и правила в горном производстве, охране окружающей среды, технике безопасности, ведении статистической и коммерческой отчетности. Важным моментом является необходимость перестройки, направленной на создание более открытой, прозрачной для получения геологической, коммерческой и иной информации, более прозрачной системы учета и отчетности коммерческих и государственных предприятий, организаций и учреждений. Все это будет формировать более конкурентоспособную российскую горнодобывающую промышленность. Вместе с тем должна быть не утрачена, а сохранена отраслевая специфика в горных отношениях, закрепленная в законодательстве об отчислении на воспроизводство МСБ, налогах и платежах по соглашениям о разделе продукции, системе страхования возможных рисков и др. Планируемые и уже принятые нормативные акты в налоговом законодательстве, решая задачу любыми способами увеличить бюджетные поступления, могут серьезно повлиять на развитие горных отношений. В целом для совершенствования горных отношений должен быть задействован весь комплекс законодательства: горного, земельного, гражданского, финансового и экологического. Анализ зарубежного законодательства показывает, что в последние десятилетия горное законодательство зарубежных стран существенно изменилось, приспосабливаясь к новым реалиям. Этот процесс показывает, что в большинстве зарубежных стран сохраняется принцип государственной собственности на недра. Сохраняется и укрепляется функция государственного управления недропользованием, особенно в ФРГ, Франции, в целом в странах Европейского сообщества. Современная ситуация заставила многие страны принять в последние годы законодательные акты о политике в области минерально-сырьевого комплекса либо о стратегии в области развития топливно-энергетических ресурсов и порядке их использования в своих странах. Тенденция развития этого законодательства привела к развитию интеграции и выделению таких новых отраслей в этом законодательстве, как отрасль законодательства о нефти и газе, радиоактивных полезных ископаемых. Одним из важных вопросов для России является упорядочение горного законодательства путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка Горного кодекса РФ либо Кодекса о недрах, о разработке которых автор ставил вопрос еще на Международном семинаре по горному праву в 1996 г. в Красноярске. Горный кодекс РФ позволил бы расширить сферу регулирования горных отношений, и прежде всего за счет детального регулирования предлагаемых в статье отношений, в том числе отношений по рациональному использованию недр; государственному контролю в области проектирования и строительства горных предприятий; в повышении роли государственной экспертизы программ и проектов по изучению и использованию недр. Кодекс позволит закрепить необходимые права и предоставить гарантии недропользователям в защите прав и законных интересов в разработке недр, урегулировать отношения по порядку создания, деятельности и ликвидации горных предприятий, при переходе прав пользования участками недр от одного предпринимателя к другому, урегулировать правовой режим имущества горного предприятия, порядок его отчуждения, залога, передачи во временное управление, регулирование требований антимонопольного законодательства в горных отношениях. Он сможет детально урегулировать всю область отношений системы конкурсного отбора претендентов на получение лицензии на пользование недрами, включая определение видов конкурсов и условий их проведения, подготовку материалов к конкурсу, порядок предоставления заявок, возможного их отклонения, а также о задачах и полномочиях конкурсных комиссий, механизм проведения конкурсов и порядок принятия ими решений. Предусмотреть судебное рассмотрение споров при принудительном изъятии лицензий, распространение на концессионные отношения норм гражданского законодательства при решении вопросов расторжения, изменения или ограничения; на отношения, предусмотренные концессионным законодательством, и защиту прав недропользователей по таким делам в судах. Значительно расширить права горных предприятий в обращении к судебным органам при рассмотрении споров по вопросам использования и охраны недр, а также возможности обращения к третейскому суду и международному арбитражу.
Недропользование и экологическая безопасность
Более детально должны быть урегулированы отношения в области экологической безопасности недропользования, уточнены в соответствии с современными требованиями отношения по государственному надзору и контролю за использованием и охраной недр. Чтобы достигнуть устойчивого роста, соотносимого с потребностями и границами возможностей природы, мы должны обеспечить связь между экологической и экономической политикой на всех правительственных уровнях и во всех секторах экономики. Законодатели мучительно ищут средства для улучшения экологической безопасности в стране, и особенно при причинении ущерба природе недропользованием. В зарубежных странах накоплен значительный опыт по стимулированию рационального природопользования и охраны природы. Государственное регулирование состояния среды становится элементом постоянного воздействия на экономическую деятельность и техническое развитие практически всех производственных отраслей. Действия государства в значительной мере облегчают частному бизнесу приспособление к возрастающим расходам по охране окружающей среды. Практикуются различные экономические рычаги, в частности налоговые льготы, ссуды на покрытие природоохранных затрат, субсидии на проведение природоохранных мероприятий, политика ускоренной амортизации природоохранного оборудования. В Японии наряду с установлением экологических стандартов и нормативов, административным регулированием качества окружающей среды применяются временные налоговые и амортизационные льготы для стимулирования установки очистных сооружений. Положительный опыт стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды, накопленный за рубежом, может быть использован в практике нашей страны для совершенствования экономического механизма рационального природопользования. Экологическая уязвимость акваторий северных морей и существенные экологические риски деятельности по геологическому изучению и добыче нефти и газа на континентальном шельфе требуют последовательной реализации принципа приоритета сохранения биоресурсов акваторий перед добычей нефти и газа. При подготовке условий пользования недрами (методы, виды и сроки работ на участке недр) в законодательстве должен быть реализован подход, при котором орган государственной власти - распорядитель недр обязан учитывать экологические нормативы (нормативы загрязнения, предельно допустимого воздействия), оценки ущерба планируемой деятельности, возможности проведения компенсационных мероприятий, при этом весь комплекс прав и обязанностей загрязнителя (в том числе право собственности на отходы бурения) должен быть законодательно закреплен за недропользователем.
Представление земельных участков для недропользования
В законодательстве о недрах и земельном законодательстве осталась не урегулированной проблема предоставления земельных участков для недропользования. В Законе "О недрах" указывается, что предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, и после утверждения проекта проведения указанных работ. Что касается использования земельного участка для горных работ, связанных с добычей полезных ископаемых, то тут хотя и говорится о необходимости согласия на предоставление земельного участка согласно установленному порядку изъятия земельных участков, но он осуществляется в бесспорном порядке исходя из государственной или муниципальной надобности. К сожалению, Закон не связывает вопросы изъятия с ценностью земель, в том числе и ценных сельскохозяйственных земель. Я думаю, нам следовало бы учесть опыт США в Законе "О многоцелевом использовании земель" с его обязанностью сопоставлять цену потери участка с ценой будущей выгоды его от недропользования и, во всяком случае, установить иную последовательность решения о выделении земельного участка, чем та, которая существует сейчас. В этом случае будет повышаться ответственность пользователя недр и соблюдаться принцип приоритета особо охраняемых земель, что, во-первых, выведет их от усмотрения местных органов, во-вторых, поставит на законодательную основу и, в-третьих, позволит серьезнее контролировать проведение работ по приведению земель в соответствие с нормами рекультивации.
Название документа