Предмет контроля за целесообразностью и эффективностью в сфере местного самоуправления

(Елисеева С. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 8) Текст документа

ПРЕДМЕТ КОНТРОЛЯ ЗА ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬЮ И ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <*>

С. В. ЕЛИСЕЕВА

Елисеева С. В., преподаватель кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.

Несмотря на то что ни законодательство, ни юридическая наука четко не раскрывают ни предмета контроля за целесообразностью в сфере местного самоуправления, ни критериев, определяющих целесообразность решений, в дореволюционной России был накоплен определенный опыт законодательного регулирования и практики реализации контроля за целесообразностью. Контроль за целесообразностью в сфере местного самоуправления включает в себя проверку результативности, эффективности и качества, т. е. оптимальности и общественной полезности решений, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления в рамках усмотрения, предоставленного им законом.

Ключевые слова: местное самоуправление, контроль, целесообразность, эффективность, качество, проверка результативности.

In spite of the fact that not legislation any juridical science don't show subject of control of expediency in sphere of local government, criterions that determine of expediency of decisions, experience of legislative regulation and practice of realization of control of expediency was accumulate in pre-revolutionary Russia. The control of expediency in sphere of local government includes verification of effective, effectiveness and quality that is optimality and common utility of decisions that made bodies and functionaries of local government in the limits discretion was given them by law.

Key words: local government, control, expediency, effectiveness, quality, verification of effective.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления (далее - Хартия) <1> контроль (надзор) со стороны государственных административных органов в отношении местного самоуправления возможен как за законностью, так и в определенных случаях за целесообразностью (expediency) действий и решений муниципальных органов. При этом он должен осуществляться с соблюдением принципа соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (п. 2 и 3 ст. 8). Часть 1 статьи 21 Федерального закона 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - ФЗ-131) говорит о возможности осуществления контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, т. е. предусматривает в развитие закрепленных в Хартии положений возможность осуществления проверки не только законности решений (действий) органов муниципальной власти при реализации ими отдельных государственных полномочий. В отечественной юридической науке этот контроль зачастую оценивается как контроль за целесообразностью <3>. -------------------------------- <1> Европейская хартия местного самоуправления (ETS Nr. 122. URL: conventions. coe. int/Treaty/EN/Treaties/.../122.php) ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466). <2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2010 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. <3> См., например: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 201; Чакалова М. С. Административный контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий // Административное и муниципальное право. 2009. N 7 (СПС "КонсультантПлюс"); Колкнева Т. Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 6 (СПС "КонсультантПлюс"); Безруков А. В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 6 (СПС "КонсультантПлюс") и др.

Однако как законодательство, так и юридическая наука четко не раскрывают ни предмета контроля за целесообразностью, ни критериев, определяющих целесообразность решений. В юридических источниках "контроль за целесообразностью", упомянутый в Хартии, часто характеризуется как "контроль за эффективностью" <4>, а иногда и вовсе наблюдается подмена "целесообразности" "эффективностью" <5>, что представляется достаточно спорным. -------------------------------- <4> См., например: Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В. И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2005 (СПС "КонсультантПлюс"); Колкнева Т. Ф. Указ. соч. и др. <5> См., например: Окунев А. И. Оценка деятельности органов местного самоуправления: станет ли эффективнее управление земельными ресурсами? // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 4 (СПС "КонсультантПлюс").

Проверочную деятельность органов государственной власти можно охарактеризовать как контроль только тогда, когда ее предмет четко определен, иное же дает возможность произвольной проверки и не сообразуется ни с конституционными принципами организации местного самоуправления, ни с идеей контроля как правовой категории. Поэтому необходимо выявить, что же представляет собой контроль за целесообразностью. Несмотря на то что в современном российском законодательстве и правоприменительной практике отсутствуют понятие и критерии контроля за целесообразностью в сфере местного самоуправления, в дореволюционной России был накоплен определенный опыт законодательного регулирования и практики реализации контроля за целесообразностью. Как Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. <6> (далее - Положение 1864 г.), так и одноименное Положение 1890 г. <7> (далее - Положение 1890 г.) предусматривали возможность контроля правительственной администрации не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности местного самоуправления <8>. Положение 1864 г. предусматривало контроль за целесообразностью в виде контроля за соответствием постановлений земских учреждений "общим государственным пользам" (ст. 9), впоследствии Положение 1890 г. конкретизировало это основание контроля. По Положению 1890 г. правительственная администрация осуществляла надзор за правильностью (целесообразностью) действий самоуправления (ст. 5), т. е. за соответствием: 1) общим государственным пользам и нуждам; 2) и за недопущением явного нарушения интересов местного населения (п. 2 ст. 87). -------------------------------- <6> Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Земские учреждения: Положение о губернских и уездных земских учреждениях; Правила о порядке приведения их в действие; Циркуляры о применении Положения; О начальных народных училищах; О Прих. попечительствах; О взаимном земском страховании; Условия и правила избрания. СПб., 1866. С. 4. <7> Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. // URL: http://emsu. ru/lm/monf/library/MUN4/5.php (дата обращения: 10.05.2010). <8> В дореволюционной литературе (а также и в современных научных источниках) достаточно часто встречается точка зрения об отсутствии в акте 1864 г. контроля за целесообразностью решений местного самоуправления, подобное мнение представляется неверным. См. подробнее: Куликов В. В. К оценке Земского положения 1890 г. // Государство и право. 2000. N 1. С. 105; Куликов В. В. Земские учреждения и правительственный контроль. М., 2001. С. 33. В свою очередь, Городовое положение 1870 г. также предусматривало контроль губернской власти как за законностью, так и за соответствием постановлений самоуправления "общим государственным пользам". Городовое положение 1892 г., будучи основанным на Положении 1890 г., содержало норму о том, что губернатор осуществляет надзор за правильностью и законностью действий городского общественного управления (ст. 11).

В свою очередь, в дореволюционной юридической литературе существовали разные подходы к пониманию контроля за целесообразностью. Так, например, данный вид контроля определялся как: право исправления действий местного самоуправления <9>, право протеста в видах охранения общих государственных польз <10>. Контролировать целесообразность означало знать особенности, быть осведомленным в отношении каждого конкретного вопроса, по которому был принят контролируемый акт, т. е. знать фактические обстоятельства каждого конкретного дела <11>. Кроме того, выделялась взаимосвязь контроля за целесообразностью с контролем за административным усмотрением в силу того, что деятельность властных органов основывается не только на законе, но и на "благоразумном усмотрении" <12>, которое имеет место там, где дела решаются не на основании правовых, а на основании фактических обстоятельств, т. е. существа дела. Следовательно, контролю подлежало то, "насколько правильно оценены администрацией фактические данные, на которые она ссылается в оправдание своего поведения" <13>. -------------------------------- <9> Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 32. <10> Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань, 1898. С. 461. <11> Шрейдер Г. И. Наше городское общественное управление. СПб., 1902. С. 292. <12> Евтихиев А. Ф. Усмотрение администрации // Журнал Министерства юстиции. 1910. N 5. С. 78. <13> Там же. С. 84 - 85.

Все вышеизложенное вполне сообразуется с этимологическим значением терминов "правильность" ("правильный"), "целесообразность" ("целесообразный"). Так, в словарном значении "целесообразный" определяется как соответствующий поставленной цели, вполне разумный, практически полезный <14>, подходящий (т. е. соответствующий; посильный, последовательный, пригодный, приноровленный, соразмерный, пропорциональный, рациональный), разумный <15>. В свою очередь, термин "правильность", "правильный" понимается как верный, истинный, соответствующий действительности, действительным потребностям, приводящий к нужным результатам <16>. -------------------------------- <14> Ожегов С. И. Словарь русского языка // URL: http://www. ozhegov. ru/slovo/58402.php (дата обращения: 10.05.2010). <15> Абрамов Н. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений // URL:http:// www. vseslova. ru/ index. php? dictionary= abrarnov&word= celesoobrazniy (дата обращения: 10.05.2010); Абрамов Н. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений // URL: http:// www. vseslova. ru/ index. php? dictionary= abramov&word= podhodyaschiy (дата обращения: 10.05.2010). <16> Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка // URL: http:// slovari. yandex. ru/ dict/ ushakov/ article// ushakov/ 16-3/ us369207.php (дата обращения: 10.05.2010).

Данное понимание целесообразности и правильности нашло свое отражение в дореволюционной практике административного разрешения споров, возникавших в связи с контролем за целесообразностью решений и действий органов самоуправления. Примечательно в связи с этим дело об отмене части положений постановления Бессарабского губернского земского собрания по причине его несоответствия как общим государственным пользам и нуждам, так и интересам местного населения <17>. В 1885 г. для Бессарабского губернского земства и по его ходатайству со стороны имперской администрации были предоставлены средства на возведение лечебницы для душевнобольных. Новая больница требовалась для перевода душевнобольных из уже имевшейся земской больницы, психиатрическое отделение которой, будучи не оборудованным должным образом, было переполнено больными, и их количество продолжало расти. В начале строительных работ выяснилось, что на постройку и оборудование новой лечебницы требуется большая сумма, чем была выделена. Оценив обстоятельства, земская управа сначала приняла решение о постройке некоторых зданий новой больницы, а затем решила ходатайствовать перед правительственной администрацией о выделении дополнительных средств для окончания всех работ. По завершении строительства части лечебного комплекса управа представила земскому собранию доклад, в котором в том числе предлагалось перевести часть больных из старой больницы в новое здание. На это предложение земское собрание ответило отказом по причине того, что земству пришлось бы финансировать две неполные лечебницы для душевнобольных. Это привело бы к существенному увеличению расходов земства и не решило бы полностью поставленного вопроса о приведении в надлежащее состояние призрения душевнобольных. Отказ был оформлен в виде постановления земского собрания. В итоге уже построенные здания должны были пустовать до выделения средств правительственной администрацией и окончания строительства. -------------------------------- <17> Рассматриваемое дело являлось первым опытом применения нового порядка обжалования постановлений местного самоуправления по причинам их нецелесообразности, установленного Земским положением 1890 г.

Государственный совет в ходе проверки постановления земского собрания изучил фактически имевшуюся ситуацию и пришел к выводу, что в той части, где отказано в открытии построенных зданий больницы и переводе туда части душевнобольных, оно не соответствует: а) интересам местного населения по причине того, что "на деньги, которые земство расходует ныне в существующем отделении на одного умалишенного больного, при нецелесообразном помещении его в плохой больнице (причем больной доходит до совершенного слабоумия), можно было бы вылечивать при других условиях 20 человек". Перевод хотя бы части больных в хорошую больницу улучшил бы условия их содержания и соответственно увеличил бы количество вылечиваемых (что, вне всяких сомнений, в интересах местного населения). В свою очередь, это означает более успешную работу в сфере поддержания народного здравия и является свидетельством того, что соответствующее земское медицинское учреждение справляется с задачами, поставленными перед ним, чего не было при существовавшем состоянии больницы; б) государственным пользам и нуждам. Деньги на строительство новой больницы были выделены Правительством в размерах, заявленных самим земством, которое не понесло из своих средств никаких издержек. Что касается нехватки средств для окончания строительства, то Министерство внутренних дел признавало право земства рассчитывать на предоставление недостающих денежных средств для возведения лечебницы. Отказ земства от использования лечебницы вел к тому, что "пожертвования Правительства в той мере, в какой таковые уже сделаны, оказывались совершенно непроизводительными... государственная польза требует того, чтобы эти специальные средства расходовались с наибольшей выгодой для местного населения, а не тратились без результатов". Иными словами, если даже выделенные Правительством деньги были израсходованы по целевому назначению, но результат, для достижения которого они выделялись, не работал на удовлетворение тех потребностей, ради которых данный результат достигался, это считалось не соответствующим государственным пользам <18>. -------------------------------- <18> См.: Отчет по делопроизводству Государственного совета 1894 - 1895. СПб., 1895. С. 233 - 245.

Из приведенного примера видно следующее: земское собрание, принимая решение после изучения и оценки наличных фактических обстоятельств, усмотрело, что экономия средств и недопустимость увеличения земского обложения будут более соответствовать действительным потребностям населения, чем открытие лишь части построенной больницы и увеличение затрат на содержание душевнобольных. Исходя из этого, и было принято решение о простое новых зданий лечебницы. Правительственная же власть, в свою очередь, не согласилась с оценкой фактических обстоятельств, произведенной земским собранием, и с расстановкой приоритетов в отношении наличествовавших на тот момент потребностей населения. Решением земского собрания закон не был нарушен (оно было принято по вопросам, отнесенным к компетенции земства, не противоречило букве закона). Проверке подлежало не само право земства принять решение по означенному вопросу (оно у земства по закону было), а сфера, законом не урегулированная, - усмотрение: сфера реализации права принятия решения там, где самоуправление делает выбор, который считает подходящим для практического разрешения соответствующего вопроса и удовлетворяющим все стороны. Решение должно было привести к улучшению имевшейся ситуации. Если же оно никак не меняло ситуацию либо ухудшало ее, оставаясь при всем этом сообразованным с законом, такое решение тем не менее не считалось подходящим. Таким образом, чтобы раскрыть предмет контроля за целесообразностью, необходимо уяснить, что представляет собой "усмотрение". В литературе данное понятие расценивается неоднозначно. Так, Б. М. Лазарев полагает, что "усмотрение выступает как волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности" <19>. Считается, что оно, безусловно, необходимо: ведь известно, что "закон не может регулировать все вопросы нашей жизни, нужны легальные механизмы гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации, проблемы, вопросы" <20>. Также существует позиция, что "усмотрение можно рассматривать как целесообразность в сфере применения закона" <21>, т. е. в содержание понятия "усмотрение" вкладывается и целесообразность, и законность <22>. Но что касается контроля усмотрения на предмет его законности, то на современном этапе накоплен существенный опыт и определены критерии несоответствия закону, в отношении же контроля усмотрения на предмет его целесообразности нет ни того ни другого. -------------------------------- <19> Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 92. <20> Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 76. <21> Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948. С. 63. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Головко А. А. "Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики)" включена в информационный банк согласно публикации - "Право и политика", 2006, N 3. ------------------------------------------------------------------ <22> Головко А. А. Допустимо ли совместить законность и усмотрение? (Некоторые проблемы теории и практики) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 3. С. 4.

Следовательно, если говорят об усмотрении в контексте целесообразности, речь идет о так называемом свободном усмотрении, под которым подразумевается предоставление органам государства и его должностным лицам свободы действий в границах, определенных законом. Это та сфера их деятельности, в границах которой органы могут практически по своему выбору принимать решения. Некоторые авторы противопоставляют деятельность в границах усмотрения подзаконной деятельности, при осуществлении которой органы связаны законодательством <23>. -------------------------------- <23> Жданов А. А. К вопросу о свободном усмотрении в буржуазном административном праве // Правоведение. 1968. N 5. С. 99 - 100.

В свою очередь, под усмотрением Ю. А. Тихомиров понимает "мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач. Каковы элементы административного усмотрения? Условно к ним можно отнести: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий; б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле и соответствующие поведенческие акты" <24>. -------------------------------- <24> Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право. С. 72.

С этой позицией перекликается суждение о том, что "под реализацией административного усмотрения подразумевается выбор органом (должностным лицом) одного из допускаемых нормативными актами вариантов решения, являющегося, по его (органа) мнению, оптимальным в данной ситуации" <25>. "Усмотрение есть тот единственный вариант поведения, который выбран правоприменителем как наиболее законный, обоснованный, целесообразный" <26>, иными словами, принцип целесообразности является источником дискреционных полномочий правоприменительных органов <27>, т. е. целесообразность - это дискреционное управление, управление по усмотрению <28>. -------------------------------- <25> Марфицин П. Г. Усмотрение следователя (уголовно-процессуальный аспект) // URL: http://lawtech. agava. ru/pub/busled/gl2.php (дата обращения: 10.05.2010). <26> Там же. <27> Мироненкова А. Законность, целесообразность и дискреционность в уголовном процессе // Мировой судья. 2007. N 10. С. 13. <28> Соболева Ю. В. Принцип целесообразности и административная реформа // Право и государство: теория и практика. 2005. N 3. С. 147.

Представляется, что приведенный выше пример из практики Государственного совета вполне согласуется со всеми перечисленными современными воззрениями: при принятии решения земство, безусловно, попыталось рассмотреть и понять публичный интерес; насколько это понимание оказалось правильным, определил Государственный совет; была выработана мотивация отказа в открытии построенного здания - недостижение цели улучшения условий содержания всех душевнобольных; был обоснован выбор - непосильность для земского бюджета содержания двух неполных лечебниц для душевнобольных; было принято решение об отказе в открытии недостроенного лечебного комплекса и переводе туда части умалишенных. Следовательно, в данном примере контроль за соответствием решения земского собрания "общим государственным пользам и нуждам", а также "интересам местного населения" представлял собой проверку правильности усмотрения, предоставленного земскому самоуправлению законом в пределах его полномочий, и которым оно воспользовалось для принятия соответствующего решения. Исходя из вышеизложенного, контроль за целесообразностью в сфере местного самоуправления в общем виде можно определить как оценку, производимую в отношении усмотрения; проверку на соответствие действительным потребностям решения, принятого органами и/или должностными лицами местного самоуправления на основании и в пределах предоставленного законом усмотрения, выявление того, как повлияло решение (положительно, отрицательно, никак) на соответствующую ситуацию (вопрос). В современной литературе можно встретить определение контроля за целесообразностью как возможности органов государственной власти оценивать действия и решения органов местного самоуправления не с позиции права, а с позиции совпадения мнений органов власти двух уровней на характер и порядок реализации переданных полномочий. И если точка зрения органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не совпадает с точкой зрения органов государственной власти, приоритет отдается точке зрения органов государственной власти <29>. С изложенным мнением вряд ли можно согласиться, поскольку подобного рода трактовка полностью лишает смысла саму идею контроля. Любой вид контроля, в том числе и контроль за целесообразностью, должен отвечать определенным критериям и быть четко регламентированным, понимание же контроля за целесообразностью как совпадения/несовпадения мнений может привести к злоупотреблениям и произволу, не имеющему каких-либо здравых критериев, оснований и чего-либо общего с целями контроля. -------------------------------- <29> Дитятковский М. Ю. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Закон и право. 2007. N 2. С. 26.

Кроме того, в современной отечественной литературе, как уже было отмечено выше, некоторые авторы отождествляют контроль за целесообразностью в сфере местного самоуправления с контролем за эффективностью <30>, постепенно эта позиция находит свое отражение и в законодательстве <31>. Сразу представляется необходимым признать, что эффективность, безусловно, является категорией, имеющей связь с целесообразностью. Вопрос, однако, заключается в том, можно ли сводить контроль за целесообразностью только к проверке эффективности, ведь категория эффективности также может быть присуща и контролю за законностью того или иного решения. -------------------------------- <30> Коршунов С. А. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 32. <31> См., например: ст. 26.3.2 Федерального закона 1999 г. (в ред. от 05.04.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.

Чтобы ответить на этот вопрос, представляется необходимым обратиться к анализу понятия эффективности. "Общее понятие эффективности можно определить как одну из возможных (но не единственных) количественных и особенно качественных характеристик некоторой системы с точки зрения соотношения цели (целей), затрат на ее (их) достижение и полученного результата" <32>. Иными словами, эффективность ориентирована (и тем самым ориентирует субъектов деятельности) преимущественно на достижение (принятие) вполне конкретного по своему содержанию результата, при этом на средства такого достижения или обращается мало, или вовсе не обращается внимания. Также при определении эффективности (ее прогнозировании, моделировании) различные заинтересованные лица настаивают на приоритете (преимуществе) той или иной цели или группы целей, причем это вполне согласуется с понятием эффективности. При достижении эффективного решения не ставится задача достичь наилучшего решения, т. е. такого, которое сочетало бы в себе баланс целей (без перекоса в сторону одной в ущерб другой), а значит, и баланс интересов (в нашем случае речь идет о балансе различных интересов местного населения). Итак, эффективность направлена прежде всего (а иногда и исключительно) на достижение определенного результата за соответствующий промежуток времени с возможно минимальными затратами <33>. -------------------------------- <32> Факторы, критерии и механизмы оптимизации образовательного нормотворчества // URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ normotvorchestvo/ ?31.php (дата обращения: 10.05.2010). <33> Факторы, критерии и механизмы оптимизации образовательного нормотворчества // URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ normotvorchestvo/ ?31.php (дата обращения: 10.05.2010).

Как видно из предложенного определения, эффективность в нем объединена с результативностью. Однако в литературе существует и другая точка зрения. Так, В. Н. Лексин, И. В. Лексин и Н. Н. Чучелина полагают, что эффективность и результативность отнюдь не тождественны. Что же касается целесообразности, то она не отождествима ни с результативностью, ни с эффективностью <34>. Под результативностью, по мнению указанных авторов, следует понимать "степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) деятельности какого-либо органа, проведения какого-либо этапа (или отдельного мероприятия) реформы и т. д. Здесь не существенны ни затраты на достижение поставленной цели, ни качественная (или содержательная) оценка этой цели, ни социальные, политические или иные последствия; важны сам результат и степень его достижения (полностью, частично, на столько-то процентов, не выполнено). Поэтому количественное и предельно конкретное выражение этого результата в свойственных ему показателях становится главным условием оценки результативности" <35>. -------------------------------- <34> Лексин В. Н., Лексин И. В., Чучелина Н. Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006. С. 29. <35> Там же. С. 29.

В свою очередь, эффективность определяется исходя из соотношения ресурсов и результатов государственного или муниципального управления (финансовых, кадровых, информационных и других). Например, эффективность проведения преобразования можно оценить следующим образом. Если тот же, что до начала реформ, объем государственных (муниципальных) функций и услуг обеспечивается с использованием меньшего объема указанных ресурсов или те же ресурсы позволяют увеличить (ускорить, сделать более доступным) объем государственных или муниципальных функций и услуг, то можно утверждать об эффективности реформирования <36>. Иными словами, результативность связана только с достижением результата, а эффективность выражается в формуле: наилучший результат при возможно минимальных затратах. -------------------------------- <36> Там же. С. 29.

Представляется, что эффективность и результативность, будучи не тождественными, все-таки не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Категория "эффективность" более широкая и обязательно включает в себя результативность, т. к. очевидно, что решения, не приводящие в итоге к достижению хотя бы части планируемого результата, даже при расходовании минимального количества ресурсов вряд ли можно назвать эффективными. Следует отметить, что недостатки эффективности купируются в понятии оптимального (оптимума). В случае оптимизации (т. е. при характеристике решения как лучшего из возможных) внимание прежде всего обращается именно на средства и способы достижения результата, на такие их содержание и соотношение, которые обеспечивали бы максимально полное, всестороннее достижение поставленных (стоящих) перед субъектом деятельности целей при разрешении соответствующего вопроса, но без ущерба для других целей и интересов. В данном случае по меньшей мере можно избавиться от такого отрицательного фактора, присущего эффективности, как лоббирование различными заинтересованными лицами при определении эффективности той или иной цели, группы целей, соотносимых прежде всего с интересами этих лиц <37>. -------------------------------- <37> Факторы, критерии и механизмы оптимизации образовательного нормотворчества // URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ normotvorchestvo/ ?31.php (дата обращения: 10.05.2010).

Определяя соотношение целесообразности и эффективности, нельзя обойти вниманием вопрос о разграничении понятий "эффективность" и "качество". Важно учесть, что процесс принятия решений - это последовательность двух взаимосвязанных, но в то же время самостоятельных стадий - разработки решения и его реализации. В соответствии с этим необходимо отметить две модификации управленческого решения: теоретически найденного и практически реализованного. Именно по отношению к первому в большей мере следует применять понятие качества, а ко второму - эффективности <38>. -------------------------------- <38> Жигарь О. В., Семенчук Е. Н. О подходах к определению качества и эффективности управленческих решений в органах местного самоуправления // URL: http://www. lib. csu. ru/vch/8/2004_01/018.pdf (дата обращения: 10.05.2010).

Под качеством как в общем плане, так и в сфере управления понимается "совокупность свойств объекта (предмета, вещи), обусловливающих его способность удовлетворять потребности в соответствии с его назначением" <39>. Другими словами, качество управленческого решения представляет собой степень соответствия параметров выбранной альтернативы решения определенной системе характеристик: оценить управленческое решение на предмет его качества можно, исследовав его на обоснованность, реальность, своевременность, адаптивность и непротиворечивость <40>. -------------------------------- <39> Факторы, критерии и механизмы оптимизации образовательного нормотворчества // URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ normotvorchestvo/ ?31.php (дата обращения: 10.05.2010). <40> Жигарь О. В., Семенчук Е. Н. Указ. соч.

Качество не тождественно ни эффективности, ни оптимальности, хотя все эти понятия тесно связаны. Но при этом именно с категорией качества связано едва ли не самое существенное в разграничении понятий эффективности и оптимальности. Именно оптимальность органично включает в себя категорию качества: отсутствие качественных параметров (т. е. параметров, характеризующих требуемую степень полезности, социальной ценности системы), применяемых средств и методов деятельности есть свидетельство отсутствия и оптимума <41>. Следовательно, целесообразность имеет непосредственную связь с характеристикой оптимальности, целесообразное решение - это решение, максимально приближенное к категории оптимума: к лучшему из возможного. -------------------------------- <41> Факторы, критерии и механизмы оптимизации образовательного нормотворчества // URL: http:// www. lexed. ru/ pravo/ theory/ normotvorchestvo/ ?31.php (дата обращения: 10.05.2010).

В итоге представляется, что контроль за целесообразностью являет собой не только исследование эффективности того или иного решения (проверку прежде всего его практической реализации, результата), но также проверку качества принятого решения и влияния его результата на смежные интересы и цели да и на саму разрешаемую проблему (вопрос). Отождествление же целесообразности только с эффективностью означает, что проверке подлежит лишь то обстоятельство, насколько быстро и с каким уровнем затрат воплощается в жизнь (воплощено в жизнь) то или иное решение, а не тот факт, как оно может повлиять (и повлияет ли вообще) на имеющуюся ситуацию, не ущемит ли оно какие-либо интересы местного населения. А ведь уже на этапе проверки качества принимаемого решения можно прогнозировать и последствия его реализации, исходя из чего можно прийти к выводу о недопустимости реализации того или иного решения полностью либо в части и о необходимости его доработки. Контроль лишь за эффективностью опускает эту процедуру, т. к. он возможен только на стадии реализации решения. Исходя из вышеизложенного, полагаем, что понимание контроля за целесообразностью лишь как контроля за эффективностью не исчерпывает в полном объеме его цели и содержание. Таким образом, контроль за целесообразностью в сфере местного самоуправления включает в себя проверку результативности, эффективности и качества, т. е. оптимальности и общественной полезности решений, принятых органами и должностными лицами местного самоуправления в рамках усмотрения, предоставленного им законом. Данный контроль выражается: - в проверке правильности оценки фактических, наличных обстоятельств, произведенной органом самоуправления при принятии своего решения, сообразованности с действительными местными потребностями; - в проверке соответствия решения тем целям, в которых было предоставлено право принятия данного решения; - в оценке влияния решения на разрешение вопроса, проблемы (положительно, отрицательно, никак), для разрешения которых и было принято решение, а также влияния решения на смежные цели и интересы в сфере местного самоуправления.

Название документа