Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации
(Суздалев И. В.) ("Правовые вопросы строительства", 2013, N 2) Текст документаПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОШЛОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. В. СУЗДАЛЕВ
Суздалев Иван Валериевич, партнер юридической фирмы "Егоров, Кряжевских и партнеры".
Статья посвящена правовым аспектам проблемы прошлого экологического ущерба в Российской Федерации. Анализируются положения действующего природоохранного и земельного законодательства. С учетом мирового опыта даются предложения по внедрению в отечественную правовую систему норм, обеспечивающих баланс интересов общества, государства и бизнеса при регулировании прошлого экологического ущерба.
Ключевые слова: прошлый экологический ущерб, исторические загрязнения, экологическая ответственность, принцип "загрязнитель платит", рекультивация загрязненных территорий.
Perspectives of legal regulation of past environmental damage in the Russian Federation I. V. Suzdalev
Suzdalev Ivan Valerievich, Partner of the Law Firm "Egorov, Kryazhevskich and Partners".
The article concerns legal aspects of the problem of the past environmental damage in the Russian Federation; analyses provisions of the current environmental and land legislation. Taking into consideration the world experience on introduction into the Russian legal system of the norms ensuring the balance of interests of the society, state and business in regulation of the past environmental damage.
Key words: past environmental damage, historical pollution, environmental responsibility, principle "the pollutant shall pay", recultivation of polluted territories.
Отечественной правовой системе не знакомы термины "прошлый экологический ущерб", или "исторические загрязнения". Вместе с тем по объемам и опасности накопленных экологических проблем наша страна является одним из "лидеров". Отсутствие специального правового регулирования вопросов прошлого экологического ущерба препятствует решению трех важных задач: 1) привлечение инвестиций. Необходимо создать для инвестора правовую определенность в вопросах исторических загрязнений. Применение к историческим загрязнениям общих норм, не учитывающих специфику данного явления, такую определенность дать не может; 2) очистка загрязненных природных объектов от накопленных ("исторических") загрязнений. Необходимо стимулировать инвесторов к участию в очистке загрязненных иными лицами объектов; 3) ограничение ситуаций перехода загрязнений в статус "исторических". Необходимо своевременно выявлять загрязнения и привлекать загрязнителей к ответственности. Указанные задачи должны решаться комплексно, на основе баланса интересов государства, общества и бизнеса. Причем на данном этапе социально-экономического развития мы, очевидно, не можем позволить себе внедрить западные модели правового регулирования исторических загрязнений, поскольку они более жестко ориентированы на решение второй из указанных задач, иногда в ущерб первой. Понятие "прошлого экологического ущерба" достаточно условно. Неверно было бы описывать прошлый ущерб просто как ущерб, причиненный до определенной даты. Необходимо отметить следующие определяющие признаки прошлого экологического ущерба: 1) его причинитель в текущий момент недоступен или труднодоступен для юридической ответственности, поскольку прекратил хозяйственную деятельность в месте причинения ущерба, ликвидирован или просто неизвестен; 2) проблему очистки исторических загрязнений вынуждено решать государство и (или) новый владелец загрязненного объекта. Так как понятие "прошлого экологического ущерба" объединяет несколько различных ситуаций, вряд ли можно дать этому понятию легальное определение и установить общее регулирование. Проблема прошлого экологического ущерба прочно связана с вопросами состояния земельных участков, а следовательно, решаться должна не только в рамках законодательства об охране окружающей среды, но также в земельном законодательстве. В настоящий момент отечественное экологическое и земельное законодательство в вопросах ответственности за исторические загрязнения исходит из принципа "загрязнитель платит". Статья 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации возлагают обязанность возместить вред окружающей среде (землям) налицо, непосредственно его причинившее. Подпунктами 4 и 6 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса предусмотрена обязанность собственника, пользователя земельного участка ликвидировать загрязнения, рекультивировать участок. Данные нормы следует толковать в единстве с нормой статьи 76 Земельного кодекса, как возлагающие соответствующие обязанности на собственника, пользователя земельного участка, непосредственно загрязнившего участок или допустившего загрязнение. Общих положений подп. 4 и 6 п. 1 ст. 13 Земельного кодекса, очевидно, недостаточно для вывода об обязанности собственника, пользователя земельного участка очистить исторические загрязнения, имевшие место на момент приобретения участка. Отечественное экологическое и земельное законодательство не предусматривают возможность следования обязанностей по очистке загрязненных земельных участков за правом на участок. Статья 14 Земельного кодекса ("Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению") делегирует решение проблемы загрязненных земельных участков Правительству Российской Федерации. В рамках делегированной Земельным кодексом компетенции Правительство могло бы урегулировать вопросы ликвидации исторических загрязнений и ответственности за них. Но Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению... (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2004 N 112) из 7 пунктов не решают по существу ни одного вопроса. Предусмотрена возможность запрета, ограничения пользования загрязненными участками, но не установлены критерии и порядок применения этих мер, уполномоченные органы, а также последствия введения таких ограничений для различных субъектов земельных правоотношений. Правилами определено, что должны разрабатываться планы реабилитации земель, но не установлено, кем эти планы разрабатываются и реализуются и на каких условиях. На практике данные нормы, если судить по базам судебных решений, не применялись и в существующем виде применены быть не могут, т. к. не устанавливают для правоприменителя каких-либо внятных правил и границ дозволенного. Таким образом, в настоящий момент привлечь к ответственности за загрязнение окружающей среды можно только непосредственного загрязнителя. Означает ли это, что инвестор, начинающий новый проект на ранее загрязненном другим лицом участке, может быть полностью спокоен за судьбу проекта? Помимо указанной выше угрозы произвольного применения ст. 14 Земельного кодекса, инвестор также несет риск отказа в выдаче разрешения на строительство производственного объекта (в связи с отрицательными результатами оценки воздействия на окружающую среду), а также риск не получить разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. При оценке воздействия на окружающую среду и определении уровней предельно допустимого воздействия на окружающую среду учитывается фоновый уровень загрязнения <1>. Наличие высокого фонового уровня, связанного с историческими загрязнениями, может быть основанием для блокирования проекта инвестора. -------------------------------- <1> См., например: пункт 6 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.03.2000 N 183.
Инвестор в таких условиях может выбрать один из вариантов поведения: 1) закрыть проект и пытаться добиться компенсации с продавца или арендодателя земельного участка в связи с его несоответствием условиям договора. При этом участок останется загрязненным и не вовлеченным в хозяйственный оборот. Государство и общество лишатся потенциальных рабочих мест и налогов; 2) пытаться по своей инициативе ликвидировать прошлый экологический ущерб для снижения фонового уровня загрязнений до приемлемого уровня. При этом инвестор столкнется с тем, что: а) действующие нормативы требуют очищать (рекультивировать) земельные участки едва ли не до первозданного природного состояния; б) при строительстве нового объекта, в отличие от эксплуатации старого, природопользователю нельзя получить лимит на выбросы и сбросы повышенного количества загрязняющих веществ на период проведения природоохранных мероприятий. В итоге начинающий новый проект на ранее загрязненном участке инвестор на сегодня прямо не отвечает за исторические загрязнения и не обязан их ликвидировать, но несет связанные с их существованием риски. Также в рамках действующего правового регулирования инвестор не мотивирован на осуществление очистки исторических загрязнений. Развитые правопорядки западноевропейских и североамериканских стран, напротив, в той или иной степени переносят обязанности и ответственность, связанные с историческими загрязнениями, на собственников (пользователей) земельных участков и на операторов действующих производств. Соответственно, в той мере, в какой за исторические загрязнения отвечает собственник, ответственность следует за правом собственности и передается от отчуждателя к приобретателю загрязненного земельного участка. Так, в Германии, Польше, Фландрии (Бельгии) и Канаде за устранение исторических загрязнений за некоторыми исключениями отвечают текущие собственники (арендаторы) земельного участка. В Соединенном Королевстве, Нидерландах, Чехии, США ответственность несут как загрязнитель, так и текущий собственник участка. В США ответственность солидарная, в Чехии - субсидиарная, если загрязнитель не найден. Привлечение текущего собственника земельного участка к ответственности за исторические загрязнения - достаточно эффективная мера борьбы с данной проблемой, поскольку при приобретении участков инвесторы проводят экологическую экспертизу и обеспечивают тем самым контроль в отношении исторических загрязнений. В отношении брошенных участков проблемы загрязнений в любом случае вынуждено решать государство. Переносить такую схему ответственности в отечественное законодательство было бы преждевременным по следующим причинам: 1) перенос всей или части ответственности на инвесторов ограничивает инвестиционную привлекательность отечественных проектов. На инвестора ложатся расходы и риски выявления исторических загрязнений на этапе входа в проект; 2) основным отчуждателем и арендодателем земельных участков в России остается государство. Возлагать ответственность за загрязнения на приобретателей, чтобы они возвратили ее государству в рамках договорных отношений, вряд ли целесообразно; 3) следование ответственности за правом на объект, с которым ответственность связана, не знакомо отечественной правовой системе. Можно достаточно эффективно управлять проблемой прошлого экологического ущерба, не перекладывая ответственность на собственников (пользователей) земельных участков. Единственным ответственным в силу закона лицом может оставаться загрязнитель (как, например, это сделано в Дании). Инвесторы могут привлекаться к очистке исторических загрязнений на добровольной (договорной) основе посредством системы различных стимулов. Предлагается включить в контур правового регулирования прошлого экологического ущерба следующие правила: 1. В случае приобретения участка у государства государство как собственник участка несет обязанности и риски по выявлению исторических загрязнений на передаваемом участке, в том числе должно обеспечить проведение предварительной экологической экспертизы на участках, на которых ранее эксплуатировался экологически опасный объект или имеются иные признаки загрязнений. Те же правила должны применяться при приватизации указанных объектов. При выявлении загрязнений и невозможности привлечь к ответственности загрязнителя участок может быть продан или сдан в аренду только на условиях принятия инвестором в соответствующем договоре или отдельном соглашении обязательств по очистке участка. При этом инвестор должен быть мотивирован к тому, чтобы принять обязательства по очистке: 1) целевой норматив качества очищенного участка должен соответствовать тем целям, для которых предназначен участок. Для участка промышленного назначения не должна требоваться степень чистоты, необходимая для особо охраняемых природных объектов; 2) на период проведения мероприятий по очистке инвестор должен иметь возможность получить лимиты на выбросы, сбросы загрязняющих веществ на вновь построенном источнике выбросов с учетом влияния исторического фона; 3) стоимость работ по очистке должна быть в какой-то мере учтена в стоимости участка (размере арендной платы); 4) на период мероприятий по очистке участка инвестор должен иметь право на льготы по платежам за загрязнение и земельный налог. Если государство передало инвестору земельный участок в собственность, пользование без обязательств по очистке исторических загрязнений, выявление таковых в последующем не должно повлечь негативных последствий для инвестора, а государство должно возместить убытки, связанные с установлением ограничений пользования участком, невозможностью выдать разрешение на строительство или на сброс (выброс) загрязняющих веществ. 2. В случае приобретения участка или производственного объекта у частного собственника (арендодателя) целесообразно также установить обязательную экологическую экспертизу состояния участка (объекта), если на участке расположен или был расположен экологически опасный объект. По результатам выявления экспертизой исторических загрязнений, если загрязнитель не может быть привлечен к ответственности, отчуждатель (арендодатель) и/или приобретатель (арендатор) вправе по соглашению с уполномоченным государственным органом принять обязанности по очистке исторических загрязнений. При этом они должны иметь право воспользоваться описанными выше льготами. Если исторические загрязнения не были выявлены на этапе сделки с участком или соглашение об очистке не было подписано, приобретатель (арендатор) земельного участка несет риски ограничения его деятельности в случае выявления исторических загрязнений в дальнейшем. Важной мерой для предупреждения перехода загрязнений в разряд исторических и для своевременного выявления причинителей вреда могла бы стать обязательная экологическая экспертиза состояния опасных экологических объектов и земельных участков, на которых такие участки расположены или были расположены, при совершении сделок с такими объектами (участками), а также в случае проведения в отношении их собственников (арендаторов) процедур банкротства или добровольной ликвидации, в случае выявления исторических загрязнений. С учетом специфики исторических загрязнений целесообразно было бы установить презумпцию причинения ущерба окружающей среде текущим собственником (пользователем) объекта. Это будет стимулировать последних на выявление фактов причинения ущерба на их участках третьими лицами и на передачу сведений надзорным органам. Необходимо отметить, что проведение в указанных случаях экспертиз и иные мероприятия государственных органов должны быть прежде всего направлены на выявление и привлечение к ответственности причинителя вреда и лишь во вторую очередь - на решение выявленной проблемы за счет инвестора. Принятая в США концепция переложения обязанностей по очистке исторических загрязнений на "толстые кошельки" в России применяться не должна. Природоохранные органы не должны прекращать мероприятия по взысканию суммы прошлого экологического ущерба с его причинителя даже в случае, если текущий собственник загрязненного участка добровольно принял на себя обязанности по очистке. Также последнему целесообразно предоставить собственное право на иск к причинителю, тем более что таким правом уже обладают граждане и общественные организации <2>. Взысканные суммы должны распределяться между государством и лицом, добровольно осуществляющим очистку в определенной законом пропорции. -------------------------------- <2> Пункт 2 ст. 11 и п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Литература
1. Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него: утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" от 02.03.2000 N 183: в ред. от 05.06.2013 // СПС "КонсультантПлюс". 2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Российская газета. N 6. 2002. 12 января.
Название документа