К вопросу организации эффективного управления лесами
(Стренаков Д. А.) ("Юридический мир", 2010, N 8) Текст документаК ВОПРОСУ ОРГАНИЗАЦИИ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ <*>
Д. А. СТРЕНАКОВ
Стренаков Д. А., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Тема статьи представляется особо актуальной в условиях очевидного неэффективного использования лесных ресурсов России, что наглядно продемонстрировала ситуация с лесными пожарами летом 2010 г. В лесное законодательство вносятся многочисленные, часто не имеющие определенной направленности изменения. Автор отмечает, что в условиях отсутствия стабильности в законодательстве и управлении жесткие указания сверху ведут главным образом к массовой имитации деятельности, которая скорее усугубляет проблемы лесной отрасли, чем ведет к их решению.
Ключевые слова: государство, власть, государственный орган, лесное хозяйство, управление, лесопользование, нарушение лесного законодательства.
The topic of the article is important in conditions of inefficient use of forest resources of Russia which was vividly demonstrated by the situation with forest fires in summer 2010. A lot of amendments are introduced into forest legislation; very often such amendments have no polarity. The author notes that in conditions of absence of stability in legislation and management the strict rulings of the higher instances lead mostly to mass imitation of activity which rather aggravates the problems of forest branch than leads to solution thereof.
Key words: state, power, state agency, forest economy, management, forest use, violation of forest legislation.
Важность исследования данной темы объясняется и тем, что многочисленные свидетельства о росте правонарушений в данной сфере указывают на несовершенство системы мер административно-правового управления и охраны лесных ресурсов. В этой связи необходимо дальнейшее формирование законодательной базы в области управления и рационального использования природных ресурсов с тем, чтобы предотвратить принятие управленческих решений, которые зачастую преследуют сиюминутные и узковедомственные цели. Важно, чтобы законы в этой области были прямого действия и основывались на основных направлениях государственной политики, обеспечивающих устойчивое природопользование. Это позволяет говорить о том, что обращение к вопросам организации эффективного управления лесами не случайно. На сегодняшний день данная тема является актуальной и имеет большое практическое значение на примере Дальневосточного региона. Научный анализ существующей системы административно-правовой организации управления охраны окружающей среды и рационального природопользования показывает, что в различные годы обозначенным проблемам были посвящены работы следующих авторов: О. С. Колбасова, Л. Л. Попова, С. А. Боголюбова, Р. К. Гусева, О. Л. Дубовик, А. Ю. Винокурова, Б. В. Ерофеева, В. Т. Артюхова и других. Существует много моделей организации экономики с точки зрения фундаментального механизма распределения ресурсов. В соответствии с моделями экономики существуют различные подходы к роли государства в управлении лесопользованием. Один из них возлагает ответственность за сохранение лесов и рациональное ведение лесного хозяйства на государство, т. к. гражданин не способен обеспечивать долгосрочную лесную стратегию, и поэтому он не может исполнять обязанности по сохранению лесов. Такой подход более свойствен странам с централизованной моделью экономики. Согласно ему лесные ресурсы принадлежат всему народу, нации, которых олицетворяет государство, а общее ведение лесного хозяйства регулируется административными предписаниями, направляемыми сверху. Другой подход более характерен для стран со стационарной рыночной экономикой. Он базируется на индивидуальной ответственности и компетенции гражданина, который может и должен обеспечить, чтобы лесное хозяйство служило обществу и не наносило вреда окружающей природной среде. При этом государство создает рамочные условия для выполнения гражданином задач лесной политики, а также контролирует соблюдение им некоторых ограничений в интересах всего общества. В соответствии с таким подходом наблюдается многообразие форм собственности на лесные ресурсы. Страны с переходной экономикой сочетают элементы первого и второго подходов. Для России, в частности, свойственны сохранение государственной собственности на лесные ресурсы преимущественно в форме федеральной собственности и государственное управление лесным хозяйством. Но в отличие от бывшей централизованной системы произошло фактическое появление других форм собственности и частичное перераспределение функций управления лесными ресурсами и лесным хозяйством между центральными и территориальными органами государственной власти. Всем странам независимо от доминирующей модели экономики свойственно обязательное участие государства в управлении лесопользованием, которое включает в себя следующие задачи: - разработку правовой базы для лесного сектора, в т. ч. регулирование отношений собственности на лесные ресурсы; - обеспечение рационального использования лесных ресурсов для соблюдения общественных интересов посредством разработки системы регулирования лесопользования; - компенсирование "сбоев" рынка в лесном секторе; - развитие социальной и производственной инфраструктуры <1>. -------------------------------- <1> Шмитхюзен Ф. Влияние лесного законодательства на управление лесами при постоянстве пользования в условиях свободной рыночной экономики // Лесное хозяйство. 1993. N 3. С. 47 - 50.
Увлечение реорганизациями лесного хозяйства проявилось и в годы плановой экономики, которая за счет этих мер стремилась преодолеть экстенсивность производства в лесном секторе. Неоднократные попытки организационного объединения лесного хозяйства с лесной промышленностью только ослабляли государственный контроль за лесопользованием, приводили к доминированию лесопромышленной деятельности над лесоводственной <2>. -------------------------------- <2> Летягин В. И. Государственное управление лесами // Лесное хозяйство. 2000. N 4. С. 4.
Для регионов, особенно многолесных, к каким относится Дальний Восток, лесной комплекс <3> является существенной частью их экономической, социальной и экологической сфер деятельности. Естественно, это требует надлежащего административно-правового управления. Вместе с тем сочетание в едином комплексе государственной, частной и смешанной форм собственности позволило добиться обеспечения наиболее полной сохранности государственной собственности, заинтересовать производственные структуры существенно и резко повысить качество выпускаемой продукции, обеспечить эффективное использование научно-технического прогресса <4>. -------------------------------- <3> Включает в себя все предприятия, учреждения и другие организации, чья деятельность заключается в производстве лесных продуктов или представлении лесных услуг. В отраслевом плане он охватывает лесное хозяйство, лесозаготовительную, деревообрабатывающую и целлюлозно-бумажную промышленность. <4> Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики. Хабаровск, 1999. С. 4.
Лесной комплекс, как известно, состоит из двух самостоятельных отраслей: лесного хозяйства и лесопромышленного производства (лесозаготовительная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность), общим для этих отраслей является то, что основой их деятельности является лесной фонд Российской Федерации. С точки зрения государственных интересов эти две отрасли требуют различных форм и методов управления, потому что лесное хозяйство в силу своих особенностей связано с длительным циклом производства, именно поэтому частые законодательные и структурные перемены оказывают на него разрушающее влияние. Оно менее защищено от административного давления. Лесопромышленный же комплекс, на 95% находящийся в частной собственности, более подвижен и мобилен, быстрее приспосабливается к переменам. В ценовом отношении стабилен и перспективен. О его перспективности говорит хотя бы тот факт, что Россия обладает четвертью мировых запасов леса <5>. И в борьбе за эти активы обычно сталкиваются различные точки зрения на структуру управления лесным комплексом. Представители одной концепции проводят широкомасштабную кампанию в пользу создания в России единого федерального органа, осуществляющего государственное управление как лесным хозяйством, так и лесной промышленностью <6>. Представители же другой резонно поясняют, что единого руководства государственным лесным фондом и частным лесным бизнесом быть не может. -------------------------------- <5> Лазарев А. Лесопромышленники хотят жить по закону // Экономика России: 21 век. 2002. N 3(8). <6> См. подробнее: Национальная лесная политика РФ (проект основных положений, подготовленный Союзом лесопромышленников и лесоэкспортеров) // Лесная газета. 2002. 26 января; Кожухов Н. И. Лесной ниве - один хозяин // Лесная газета. 2002. 16 марта; Шершунов В. Нам нужен единый орган управления лесами // Лесная газета. 2002. 19 марта.
Совершенно очевидно, что под единым государственным управлением бессмысленным становится проведение таких рыночных процедур в лесопользовании, как лесные конкурсы и аукционы. Не могут быть партнерами на переговорах представители одной государственной структуры, выполняющие команды единого федерального органа управления лесным комплексом. Под одной государственной крышей интересы бизнеса всегда победят интересы государства <7>. Вот почему управление этими отраслями должно быть раздельным. Эмоционально идея иметь одного хозяина в лесу находит много сторонников в условиях, когда государство утратило контроль за финансовыми потоками в лесном секторе, когда в стране значительны объемы нелегальных рубок, а древесина на корню оценивается так дешево, как ни в какой другой стране мира. Однако в дальнейшем это может обернуться невосполнимыми потерями лесов, как это было уже в 60-е годы. -------------------------------- <7> Петров А. П. Зачем лесопромышленному комплексу нужна "государственная крыша"? // URL: www/forest/ru/rus/problems/control/petrov02/html.
За последние 20 лет лесное хозяйство и лесопромышленный комплекс в Российской Федерации претерпели кардинальные перемены. Нельзя сказать, что все они пошли на пользу. Скорее, наоборот - обе отрасли понесли колоссальные потери <8>. Причина проблем в том, что уже более десятилетия лесной комплекс фактически предоставлен сам себе. В отличие от ТЭК, металлургии, пищевой промышленности лесоперерабатывающие предприятия не относились к "сочным" кусочкам отечественной промышленности, манящим крупный отечественный капитал. Оставаясь длительное время на периферии российского бизнеса, лесной комплекс существовал преимущественно на основе собственных, весьма ограниченных, ресурсов и был лишен рычагов для эффективного лоббирования своих интересов во властных структурах. А для регионов, богатых лесными ресурсами, лесной комплекс является существенной частью их экономической, социальной и экологической сфер деятельности. Поэтому понятна их озабоченность, чтобы этот комплекс функционировал наиболее рационально. Но это возможно только при эффективном управлении. -------------------------------- <8> Поротников М. И. Административно-правовая организация механизма управления лесозаготовками на Дальнем Востоке России. Хабаровск, 2003.
Проблема эффективного управления перед государством стояла всегда. Она усложнилась в переходном периоде, который переживает Россия. Об этом свидетельствует даже такой показатель, как неоднократные реорганизации лесного управления на уровне Федерации и еще более многократные перестройки управления на региональных уровнях. Лес - ресурс специфичный, с крайне медленными темпами возобновления. Кроме того, лесной фонд - это 2/3 территории страны, и это громадное хозяйство для обеспечения нормального функционирования требует надлежащей формы управления, прежде всего самостоятельности. С точки зрения науки управления такая система, как ныне существующее Министерство сельского хозяйства, не может эффективно управляться в силу многообразия не связанных между собой задач. При аргументации объективной необходимости функционирования специального государственного органа управления лесным хозяйством следует руководствоваться теорией и практикой государственного управления, которое представляет собой систему институционных органов, защищающих права производителей и интересы государства. Особое место среди них занимают органы государственного управления отраслями народного хозяйства. Каждая отрасль строится на основе функциональных отношений и возникающих на этой основе задач. Определяющий признак для отраслей народного хозяйства - однотипность и оригинальность выполнения функций и видов деятельности, в основе которых лежат специализация и особые условия производства в системе общественного разделения труда <9>. -------------------------------- <9> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 123.
Литература
1. Конституция РФ. М., 2009. 107 с. 2. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ. Принят Государственной Думой 22 января 1997 г. // Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610. 3. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. Принят Государственной Думой 8 ноября 2006 г. 4. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2008. 430 с. 5. Артюхов В. Г. Природные ресурсы и судьба страны // Экология и жизнь. 2007. N 3. С. 21 - 35. 6. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. 214 с. 7. Бакланов П. Я. Региональное природопользование: методы изучения, оценки и управления. М.: Логос, 2008. 152 с. 8. Ефремов Д. Ф. Нелегальные рубки в системе заготовок древесины в лесах российского Дальнего Востока // Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 г. Материалы Международной научно-практической конференции. Хабаровск, 2002. С. 25 - 54. 9. Ишаев В. И. Российский Дальний Восток должен стать территорией здравого смысла // Федерализм. 2000. N 4. 65 с. 10. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2007. N 40. Ст. 4717. 11. Национальная лесная политика РФ // Лесная газета. 2008. N 12. С. 3 - 12. 12. Писаренко А. России необходимо иметь полноценное Министерство лесного хозяйства // Лесная газета. 2009. N 2. С. 3 - 9. 13. Шутов И. Кризис на пути из прошлого в будущее // Лесная газета. 2009. N 51-55. С. 7 - 18.
Название документа