Осуществление недропользования в защитных лесах
(Быковский В.) ("Законность", 2010, N 11) Текст документаОСУЩЕСТВЛЕНИЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В ЗАЩИТНЫХ ЛЕСАХ
В. БЫКОВСКИЙ
Быковский В., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
При правовом регулировании недропользования возникают проблемы. Это связано с тем, что долгое время совершенствованию правового регулирования недропользования не уделялось пристального внимания. В условиях господства монопольной собственности на природные ресурсы государство было и собственником, и непосредственным пользователем недр в лице государственных предприятий. Фактическое отсутствие конкуренции в социалистической экономике обусловило ее низкую эффективность.
В такой ситуации передача в частные руки промышленных объектов была, в числе прочего, следствием невозможности государства финансово поддерживать пришедшие в упадок производства. В значительной степени потребность вовлечения недр в оборот и передача их в пользование частным компаниям обусловлена теми же причинами - ведь недропользование является капиталоемкой сферой хозяйствования <1>. -------------------------------- <1> См.: Дроздов И. А. О развитии правового регулирования недропользования // Вестник ВАС РФ. 2007. N 8.
Одна из возникших проблем - неопределенность, сложившаяся в законодательстве, применительно к тому, можно ли осуществлять недропользование в защитных лесах. Это создает большие проблемы на практике. В литературе не рассматривается проблема осуществления недропользования в защитных лесах. Так, прокуратура Карачаево-Черкесской Республики опротестовала решение управления лесного хозяйства Карачаево-Черкесской Республики о предоставлении в аренду лесных участков для геологического изучения недр и добычи полезных ископаемых некоторым недропользователям. Она мотивировала это тем, что все леса на территории Карачаево-Черкесской Республики отнесены к лесам 1 группы, а в соответствии со ст. 8 ФЗ от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" леса 1 группы признаются защитными лесами. Действия прокуратуры привели к остановке недропользования на территории субъекта РФ. Защитные леса занимают значительные площади в Российской Федерации. На практике зачастую существует необходимость осуществления недропользования в них. Для разрешения этого вопроса необходимо проанализировать лесное законодательство. В законодательстве нет прямого указания на то, что защитные леса можно использовать для нужд недропользования. Однако нет и прямого запрета. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Лесной кодекс РФ в ч. 4 ст. 12 указывает цели освоения защитных лесов: защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов. При этом ч. 4 ст. 12 разрешает использование защитных лесов только при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Фактический запрет на сплошные рубки в защитных лесах содержится в ч. 1 ст. 105 ЛК. Сплошными рубками признаются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках вырубаются лесные насаждения с сохранением для воспроизводства лесов отдельных деревьев и кустарников или групп деревьев и кустарников (ч. 3 ст. 17 ЛК). Например, при добыче полезных ископаемых открытым способом происходит сплошная вырубка лесов без проведения лесовосстановительных мероприятий. В соответствии с ч. 1 ст. 105 ЛК в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений. В защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций (ч. 4 ст. 17 ЛК). Недропользование в ЛК и в ином федеральном законодательстве не указывается как основание проведения сплошных рубок. Осуществление недропользования противоречит целевому назначению защитных лесов. Более того, ч. 5 ст. 102 ЛК дополнительно указывает, что в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Кроме того, перевод земель лесного фонда в земли промышленности и иного специального назначения для нужд недропользования не предусмотрен законодательством. Такой вывод можно сделать исходя из анализа ФЗ от 21 декабря 2004 г. "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Согласно ч. 5.1 ст. 21 ЛК в защитных лесах вырубка деревьев, кустарников, лиан допускается в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством РФ. В соответствии с действующим законодательством эта деятельность не запрещена. Однако недропользование не подпадает под определение лесной инфраструктуры. В законодательстве нет определения "инфраструктуры". В ЛК нет статьи, раскрывающей основные понятия, что является его недостатком. Поэтому считаю целесообразным обратиться к общепризнанному значению этого понятия. В словаре дается следующее определение инфраструктуры. Инфраструктура - совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества. Производственная инфраструктура - дороги, каналы, порты, склады, системы связи и др. <2>. Понятно, что деятельность, например, по рытью карьеров для добычи полезных ископаемых открытым способом не подпадает под определение инфраструктуры (и ее созданию). -------------------------------- <2> Российская энциклопедия по охране труда. М.: Изд-во НЦ ЭНАС, 2007.
Осуществление недропользования в лесах регулируется Порядком использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 апреля 2007 г. Этот правовой акт устанавливает требования к использованию лесов при осуществлении геологического изучения недр, разработке месторождений полезных ископаемых. В подзаконном акте ничего не говорится об осуществлении недропользования в защитных лесах. Потому этот вопрос можно считать неурегулированным законодательством. Также проблема не урегулирована принятым 6 ноября 2009 г. Приказом Министерства сельского хозяйства РФ (Минсельхозом России) "Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов". Этот акт устанавливает особенности использования и охраны лесов, произрастающих на землях всех категорий, отличных от земель лесного фонда. Их использование должно быть совместимо с целевым назначением защитных лесов: сохранение средообразующих, водоохранных, защитных и иных полезных функций лесов. Таким образом, в настоящее время по смыслу ЛК недропользование можно осуществлять в защитных лесах, если не проводить сплошные рубки. То есть нет никаких препятствий к осуществлению всех видов недропользования в защитных лесах, если не осуществляется рубка лесов, поскольку в ЛК нет прямого запрета проводить выборочные рубки в защитных лесах. Поэтому они, в принципе, разрешены. Полноценное использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки полезных ископаемых будет возможно только после внесения изменений в Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 24 апреля 2007 г. "Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых", разрешающих добычу полезных ископаемых и осуществление всех видов геологического изучения недр, либо после внесения изменений в ЛК. Работы по геологическому изучению недр в защитных лесах проводить можно, если при этой деятельности не будут утрачены защитные функции лесов; иными словами, если выполнение таких работ не влечет проведение сплошных рубок лесных насаждений.
Название документа