Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды
(Каримов Д. А., Малюхин Д. М.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 9) Текст документаГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Д. А. КАРИМОВ, Д. М. МАЛЮХИН
Каримов Денис Александрович - аспирант кафедры административного права Уральской государственной юридической академии.
Малюхин Дмитрий Михайлович - аспирант кафедры общей экологии, анатомии и физиологии растений Санкт-Петербургской государственной лесотехнической академии им. С. М. Кирова.
В статье рассматривается ряд примеров, посвященных совершенствованию государственного управления в сфере природопользования. Авторы приводят не только имеющееся законодательство, но и ряд разработок, в которых они в той или иной степени участвовали.
Ключевые слова: природопользование, среда, государственное управление, ресурсы, лицензия, правоотношение, природа, экологическая безопасность.
State administration in the sphere of nature management and environment protection D. A. Karimov, D. M. Malyukhin
The article considers a number of examples of improvement of state administration in the sphere of nature management. The authors describe not only existing legislation but also a number of researches they've participated in this way or another.
Key words: nature management, environment, state management, resources, license, legal relations, nature, environmental safety.
В теории административного права признано, что государственная администрация в повседневной деятельности создана для достижения важной цели - реализации внешних функций государства <1>: в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органы исполнительной власти стремятся не допустить снижения общественных отношений. -------------------------------- <1> См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. С. 3.
При этом окружающая природная среда, как необходимый элемент существования жизни, является одним из основных объектов управленческой деятельности: она (природа) создает условия для жизнедеятельности человека, следовательно, имеет определенный интерес со стороны индивидов; этот интерес способен вести к злоупотреблениям в силу желательной возможности обладания огромной материальной базой, возможности получения прибыли, поскольку природные ресурсы являются благом, которое всегда будут востребовано и на которое практически никогда не падает спрос. В этих условиях публичная власть призвана оказать воздействие на общественные отношения, чтобы соблюсти баланс интересов как субъектов, эксплуатирующих природу (например, осуществляющих добычу полезных ископаемых), так и третьих лиц. Такая возможность обеспечивается публичным характером исполнительной власти, а также ее оперативностью и обладанием монополией на государственной принуждение. Именно исполнительная власть "создает гармонию действий субъектов управленческих отношений, поддерживает их дисциплину; на ее основе акты применения права становятся обязательными и обеспечиваются всеми средствами, которыми обладает... государство..." <2>. -------------------------------- <2> См.: Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 19.
Государственное управление подзаконно. В рассматриваемой сфере именно закон, учитывая важность отношений в сфере охраны окружающей среды, установил публичный статус, а именно отсутствие частной собственности, предоставление права пользования, необходимость максимального сохранения объектов нетронутыми, восстановление после использования и так далее. Таким образом, законы предоставляют исключительное право государственной администрации на регулирование данной сферы общественных отношений. Именно регулирование (а не управление в его узком значении) отражает новую идею государственной политики, при которой субъекты рыночной экономики осуществляет деятельность в рассматриваемой сфере, а государство занимает положение лица, наделяющего и контролирующего это осуществление (как, например, это регламентировано Лесным кодексом РФ). Основа для государственного регулирования отношений по использованию и охране природы развивалась давно. Первый Закон "Об охране природы в РСФСР" принят в 1960 г. В настоящее время природоохранное законодательство состоит из более 400 федеральных законов и 4000 подзаконных актов, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ <3>. Например, Законодательным Собранием Еврейской автономной области принято более 10 областных законов, в которых отражаются экологические вопросы. Среди них Законы: "Об особо охраняемых природных территориях", "О лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об охоте и охотничьем хозяйстве", "О Красной книге Еврейской автономной области", "Об обеспечении радиационной безопасности населения Еврейской автономной области". Правительством области приняты Постановления "Об утверждении требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефтепродуктов на территории Еврейской автономной области", "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Еврейской автономной области" и ряд других. На этой основе в данном субъекте развиваются правовые формы государственного регулирования: в целях усиления координации и обеспечения согласованных действий территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти ЕАО и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов действует Межведомственный экологический Совет Еврейской автономной области. В целях выработки предложений по развитию охоты и охотничьего хозяйства на территории области постановлением губернатора ЕАО от 24 ноября 2008 г. создан Межведомственный охотхозяйственный Совет Еврейской автономной области. В части усиления координации действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Еврейской автономной области и иных заинтересованных органов по обеспечению охраны лесов области от пожаров, незаконных рубок и других правонарушений создан координационный Совет Еврейской автономной области по борьбе с лесными пожарами и незаконным оборотом лесной продукции <4>. -------------------------------- <3> См. офиц. сайт органов государственной власти Еврейской автономной области: http://www. eao. ru/?p=1242 (30.10.2009). <4> См.: Там же.
В силу этого на уровне субъектов создаются отраслевые органы, занимающиеся государственным регулированием отношений в сфере природы. В Свердловской области действует Министерство природных ресурсов Свердловской области, которое является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере: 1) охраны окружающей среды; 2) управления природными ресурсами; 3) отдельных водных отношений, полномочия по которым переданы Российской Федерацией и осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета (п. 2 Положения о Министерстве природных ресурсов Свердловской области, утвержденное Постановлением Правительства Свердловской области от 26.10.2007 N 1046-ПП). В некоторых случаях органы исполнительной власти наделяются следующими полномочиями: а) осуществление экологического нормирования (например, нормативов допустимого воздействия); б) проведение экологического контроля в целях обеспечения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами использования законодательства в области охраны окружающей среды; в) осуществление экологического мониторинга (положительный пример г. Москвы - "ПРИМА-М") как необходимой составной части охраны природы (окружающей среды); г) экономическое регулирование или экономическое стимулирование (например, налоговое послабление хозяйствующих субъектов, применяющих наилучшие технологии). В Санкт-Петербурге ведется законодательная работа по совершенствованию отношений в сфере использования и защиты природы. Существуют перечни законодательных инициатив как правительства, органов исполнительной и законодательной власти, так и совместные планы совершенствования отношений в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности по таким направлениям, как: - об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) на территории Санкт-Петербурга (включая положения, регулирующие охрану центра Санкт-Петербурга как объекта всемирного наследия ЮНЕСКО); - о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах; - об особо охраняемых природных территориях; - о недрах; - о почвах; - об обращении с отходами; - о лесе; - о животном мире; - о природопользовании и охране окружающей среды; - об охране атмосферного воздуха; - о защите от шума; - о радиационной безопасности; - об электромагнитной безопасности. Данный список (естественно только в общих чертах) отражает не только совершенствование уже существующего законодательства, а что наиболее существенно, разработку новой, более совершенной и актуальной законодательной базы для такого большого и быстро развивающегося города, как Санкт-Петербург. Как видим, государственные образования (и государство в целом) ориентированы на международные принципы экологической безопасности: а) предупреждения, превентивных действий и компенсаций за счет виновной стороны (ст. 174 Договора о Европейском союзе, ст. 37 Хартии Европейского союза об основных правах) <5>; -------------------------------- <5> См.: Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок. М., 2008. С. 118.
б) усилий по достижению баланса между потребностями охранять природу и требованиями открытой мировой торговли (Соглашение ВТО) <6>. -------------------------------- <6> Там же.
Такие принципы послужили основой для утверждения о возможностях существования охранительных форм правовой деятельности государственной администрации. Первой из них следует назвать разрешительную деятельность, поскольку ее цель заключается в обеспечении безопасности граждан, общества и государства, а потому на нее в целом (и на частную деятельность в сфере природы в частности) наложен относительный запрет <7>: ею можно заниматься только после подтверждения квалификации и профессиональных качеств обязанных субъектов, предоставления им специальных административно-правовых статусов, которые и позволяют заниматься данным видом деятельности, требующей высокого профессионализма и квалификации субъектов-исполнителей или являющейся исключительной в сравнении с общими требованиями административно-правовых режимов <8>. С другой стороны, лицензирование (то есть деятельность по предоставлению разрешения) есть порядок наделения субъектов соответствующими полномочиями, что свидетельствует о том, что государство само по себе обладает этими полномочиями, осуществление их частными субъектами без лицензии незаконно и влечет административную ответственность (например, в соответствии с гл. 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях). -------------------------------- <7> См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 110. <8> См.: Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 4.
Однако таких мер недостаточно. Право получить разрешение на пользование государственными природными ресурсами имеют все субъекты (потому что ресурсы имеют публично-правовой характер, они "для всех"). Соответственно, государство обязано предоставить это право при выполнении определенных условий. Однако, учитывая ограниченность природных ресурсов, это право предоставляется объективно лишь тем, кто наиболее достойно может осуществить эту деятельность. Выбор субъекта завершается заключением с ним договора, который в принципе должен подвергаться государственной регистрации, имеющей учетный характер и направленной на государственное подтверждение <9> совершения каких-либо действий, что является основанием для государственного признания соответствующих прав и обязанностей и участия в соответствующих правоотношениях. Именно такие процедуры заложены в Законе Санкт-Петербурга от 29 июня 2005 г. "О разработке месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Санкт-Петербурга". -------------------------------- <9> См.: Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979. С. 63.
Как представляется, именно такая система позволяет обеспечить право общества на благоприятную окружающую среду, интересы на осуществление соответствующей деятельности и обязанности государства по поддержанию баланса интересов. Право на эксплуатацию природы получает каждый, кто обладает соответствующей квалификацией (лицензионное производство). Получает это право тот, кто наиболее эффективно будет использовать природные ресурсы (аукционно-конкурсное производство). А победитель вступает в правоотношения на условиях договора, удостоверенного государством, что и позволит обеспечить полноценный контроль за его деятельностью в силу обладания сведениями об имеющихся пределах деятельности частного субъекта.
Библиографический список
1. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998. 2. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. 3. См. офиц. сайт органов государственной власти Еврейской автономной области: http://www. eao. ru/?p=1242 (30.10.2009). 4. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок. М.: Волтерс Клувер, 2008. 5. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. 6. Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.
Название документа