Земли для развития поселения
(Гаджиев К. Т.) ("Муниципальная служба: правовые вопросы", 2010, N 4) Текст документаЗЕМЛИ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ПОСЕЛЕНИЯ
К. Т. ГАДЖИЕВ
Гаджиев К. Т., аспирант РАГС (Республика Дагестан).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131), более полно и объемно урегулировав многие вопросы, связанные с жизнедеятельностью местных сообществ, оставил много нерешенных проблем. Одной из таких проблем является земельный вопрос. Земля - это опора, необходимая для успешного функционирования муниципальных образований. Земельный налог - это один из основных местных налогов. Но отсутствие разграничения государственной собственности на землю, отсутствие упрощенных и менее растратных механизмов регистрации прав на землю, сложности в определении границ муниципальных образований, несоответствие норм различных отраслей законодательства, попустительство чиновников и т. д. приводят к ситуации, когда земля из ресурса развития муниципальных образований превращается в тормоз их развития. Среди таких проблем, которые имеют не только теоретический, но и практический интерес, - земли, необходимые для развития муниципальных образований. Как известно, любое муниципальное образование, как и многие другие организованные и неорганизованные структуры, находится в постоянном развитии. Со временем у местного сообщества появляются новые интересы, возникают потребности в возведении объектов социальной и инженерной инфраструктуры, строительстве дорог и т. д. Для удовлетворения данных муниципальных нужд необходимы самые различные ресурсы - финансовые, кадровые и др. Одним из основных является земельный ресурс. Хотя Российская Федерация обладает значительными пространственными характеристиками, в ее составе имеются регионы, где земельный вопрос традиционно является весьма острым и болезненным, в том числе в связи с ограниченностью земель и быстрыми темпами роста населения. К числу таких регионов можно прежде всего отнести субъекты Российской Федерации, входящие в состав Южного федерального округа, а также города федерального значения и ряд других субъектов РФ, в составе которых имеются муниципальные образования с большой численностью населения и ограниченными земельными ресурсами. Одним из таких субъектов является Республика Дагестан (далее - РД), численность населения которой растет достаточно быстрыми темпами все последние годы: по темпам рождаемости Дагестан занимает третье место в Российской Федерации. В то же время земельные ресурсы данного субъекта РФ весьма ограничены. Об остроте земельных вопросов в этой Республике можно судить и по содержанию Закона РД от 29 декабря 2003 г. N 45 "О земле". Данный Закон достаточно детально регулирует практически все земельные вопросы, включая 99 статей. В соответствии с Законом Республики Дагестан от 12 февраля 2003 г. "О территории компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан" вся территория Республики признана "территорией компактного проживания коренных малочисленных народов Дагестана" <1>. Это положение имеет существенное значение, ибо в соответствии с требованиями актов международного права и федерального законодательства для коренных малочисленных народов земля является не только средством для осуществления хозяйственной деятельности, но и территорией традиционного природопользования и средством существования. -------------------------------- <1> Закон Республики Дагестан от 12 февраля 2003 г. N 3 "О территории компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан": принят Народным Собранием Республики Дагестан от 30 января 2003 г. (в ред. Закона Республики Дагестан от 1 ноября 2006 г. N 51) // URL: http:// pravo. levonevsky. org/ bazazru/ texts11/ txt11230.php.
Кроме того, спецификой в области землепользования в Республике Дагестан является институт земель отгонного животноводства, который регулируется Законом Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан". "Отгонное животноводство - исторически сложившаяся система ведения овцеводства, занимающая особое место в социально-экономическом развитии Республики Дагестан, базирующаяся на посезонном использовании зимних и летних пастбищ для выпаса скота" <2>. Земли отгонного животноводства - это земли, расположенные на равнинных территориях Республики, являющиеся ее собственностью и используемые муниципальными районами, расположенными на горных территориях, для зимовки мелкого рогатого скота. -------------------------------- <2> Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 18 "О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан": принят Народным Собранием Республики Дагестан 26 сентября 1996 г. (в ред. Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. N 47) // URL: http:// pravo. levonevsky. org/ bazazru/ texts22/ txt22983.php.
С учетом данных особенностей логично, что Закон РД от 29 декабря 2003 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан" в ст. 6 закрепил следующее требование: "Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, на территории Республики Дагестан осуществляется через 49 лет с момента вступления в силу настоящего Закона" <3>. -------------------------------- <3> Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. N 46 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан": принят Народным Собранием Республики Дагестан от 25 декабря 2003 г. (в ред. Закона Республики Дагестан от 16 июля 2008 г. N 39) // Дагестанская правда. 2003. N 270. 30 дек.
Все эти особенности накладывают отпечаток на сложившиеся земельные правоотношения и создают определенное социально-политическое напряжение, о чем свидетельствуют и многочисленные публикации на страницах научных изданий и СМИ Республики. Вместе с тем, как показывает анализ специальной литературы, в настоящее время сохраняются дискуссии по многим, даже базовым вопросам. Это во многом объясняется также тем, что отсутствуют комплексные теоретические работы, посвященные проблеме земель, необходимых для развития муниципальных образований. Учитывая, что разработка данной проблематики находится на стыке муниципального и земельного права, требуются совместные усилия специалистов двух разных направлений научных исследований. Только на основе таких исследований возможно оптимальное и эффективное правовое регулирование земель для развития поселений - одного из новых правовых институтов муниципального и земельного права. Как представляется, в основе таких исследований должно лежать устоявшееся определение понятия "земля для развития поселения". В настоящее время законодательство о местном самоуправлении, используя данное понятие, не дает соответствующего определения. Преодолевая данный пробел, отдельные ученые попытались сформулировать необходимую дефиницию. Так, профессор И. И. Овчинников пишет: "...земли для развития поселения - это земли, находящиеся за пределами поселения и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для нормального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования. Указанные земли составляют с поселением единую социальную, природную и хозяйственную территорию" <4>. -------------------------------- <4> Овчинников И. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Изд-во "РАГС", 2009. С. 172.
По нашему мнению, данное определение можно расширить и дополнить. Необходимость этого во многом объясняется характером и содержанием правового регулирования института земель, необходимых для развития поселений, в законодательстве Российской Федерации. В частности, ФЗ N 131 содержит гл. 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления", пп. 3 п. 1 ст. 11 которой гласит: "...территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения". В этой же статье пп. 5 п. 1 содержит следующее положение: "...в состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями)". Таким образом, ФЗ N 131 содержит понятия: а) земель для развития поселений; б) территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения. Что касается Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее - ЗК РФ), он содержит ряд положений, касающихся земель, необходимых для развития муниципальных образований. Во-первых, ст. 7 ЗК РФ устанавливает семь категорий земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Проведя анализ каждой из категорий земель, можно сделать ряд выводов. Во-первых, землями населенных пунктов согласно ч. 1 ст. 83 признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. То есть законодатель определил, что данная категория земель наряду с застройкой должна предполагать и ее развитие. Далее законодатель в ч. 1 ст. 85 ЗК РФ определил состав земель населенных пунктов: "В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам". Таким образом, хотя конкретно и не выделена отдельно в составе земель населенных пунктов территориальная зона для развития, но законодатель в п. 9 указал иные территориальные зоны, подразумевая в том числе и данную зону. Следующий вывод связан с правовым регулированием земель запаса. В соответствии со ст. 103 ЗК РФ "1. К землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со статьей 80 настоящего Кодекса. 2. Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию". Анализируя эту статью, можно определить, что данная категория земель тоже может быть использована для развития, в том числе и муниципальных образований, путем их перевода в другую категорию. При этом "перевод земель запаса в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности" <5>. -------------------------------- <5> Земли в Российской Федерации: категории, виды, порядок использования / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2008. С. 168.
Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 19 ЗК РФ "в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами их границ". Для развития муниципальных образований, соответственно и для развития поселений, РФ и субъекты РФ могут передать земли из земель, находящихся в их собственности, в собственность муниципальных образований. И наконец, еще одна статья ЗК РФ связана с интересующей нас проблемой. Это ст. 86 ЗК РФ, которая гласит: "1. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. 2. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. 3. Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. 4. Границы и правовой режим пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами". Обобщая сказанное, можно сформулировать следующее определение рассматриваемого правового понятия: "Земли для развития поселения - это земельные участки, находящиеся как в черте поселения, так и за ее пределами и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для оптимального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования и для удовлетворения иных муниципальных нужд". Данное определение, безусловно, требует дальнейшего уточнения и дополнений на основе не только изучения законодательства, но и обобщения и систематизации правоприменительной практики в сфере земельных правоотношений.
Название документа Вопрос: Предоставляется ли незастроенный земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, по правилам предварительного согласования места размещения объекта при наличии нескольких заявлений (заявок) на такое предоставление? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010) Текст документа
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Предоставляется ли незастроенный земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, по правилам предварительного согласования места размещения объекта при наличии нескольких заявлений (заявок) на такое предоставление?
Ответ: Нет. В описанной ситуации земельный участок должен предоставляться на торгах.
Обоснование: Статья 30 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) предусматривает два способа предоставления частным лицам земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности: с предварительным согласованием места размещения объекта и без него. Предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Напротив, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не предполагает проведения торгов, поскольку предварительное согласование осуществляется не только в отношении конкретного объекта строительства, но и по отношению к конкретному субъекту строительства (см., например, Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 21.02.2008 N Ф08-383/07, ФАС Уральского округа от 08.06.2007 N Ф09-4139/07-С1, ФАС Центрального округа от 10.03.2009 по делу N А09-3079/2008-4). Несмотря на то, что ЗК РФ не урегулировал описанную ситуацию, судебная практика единообразно подходит к этой проблеме. При наличии нескольких заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта земельный участок должен предоставляться на торгах (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 23.04.2009 по делу N А28-6444/2008-301/15, ФАС Западно-Сибирского округа от 19.03.2009 N Ф04-1578/2009(2561-А45-6), Ф04-1578/2009(3216-А45-6), ФАС Поволжского округа от 10.06.2010 по делу N А55-4681/2009, ФАС Северо-Западного округа от 24.06.2010 по делу N А66-12957/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 14.06.2007 N Ф08-3454/2007, от 30.01.2007 N Ф08-6589/2006, ФАС Уральского округа от 02.09.2010 N Ф09-5983/10-С6, от 26.05.2010 N Ф09-3823/10-С6, от 13.04.2010 N Ф09-1698/10-С6, от 09.03.2010 N Ф09-1355/10-С6, ФАС Центрального округа от 24.01.2007 по делу N А68-АП-150/5-06). Этой же позиции придерживается и Президиум ВАС РФ (Постановление от 14.09.2010 N 4224/10). Обоснованием данной позиции служит один из принципов земельного законодательства - сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Доводы сторон соответствующих споров о необходимости предоставления земельного участка лицу, которое первым подало соответствующее заявление, отклоняются судами со ссылкой на то, что проведение торгов является открытой процедурой, в то время как при предварительном согласовании места размещения объекта заявители могут не знать о поданных другими лицами заявлениях. Кроме того, суды исходят из того, что проведение торгов позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка.
В. С.Петрищев Эксперт КонсультантПлюс Подписано в печать 03.11.2010
Название документа