Спорные вопросы новой редакции статей КоАП РФ
(Волков А. М.) ("Административное право и процесс", 2011, N 1) Текст документаСПОРНЫЕ ВОПРОСЫ НОВОЙ РЕДАКЦИИ СТАТЕЙ КОАП РФ
А. М. ВОЛКОВ
Волков Александр Михайлович, заслуженный работник Высшей школы РФ, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.
В статье проведен анализ новой редакции статей КоАП РФ в области природопользования и охраны окружающей среды и предлагаются направления их совершенствования.
Ключевые слова: административное законодательство, административные правонарушения, административная ответственность, природопользование.
Disputable questions of new edition of articles of the Code administrative offences of Russian Federation A. M. Volkov
In article the analysis of new edition of articles of the Code administrative offences of Russian Federation in the field of use of natural resources and the environment and directions of its perfection are offered.
Key words: administrative legislation; administrative offences; administrative responsibility; use of natural resources.
Закон, направленный на приведение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствие с функциями федеральных органов исполнительной власти, измененными в ходе проведения административной реформы, и полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принят в конце 2009 г. и вступил в силу с 31.03.2010 <1>. Он касается новых редакций ряда статей Особенной части КоАП, предусматривающих ответственность за правонарушения в области охраны собственности и за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. С учетом внесенных в законодательство изменений в части разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ Закон предусматривает внесение в общие положения КоАП изменений, определяющих предмет ведения субъектов Российской Федерации в области административных правонарушений. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 04.01.2010. N 1. Ст. 1.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, законом разграничены и уточнены в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 и изменениями, внесенными в ходе административной реформы в законодательство Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Наряду с названными изменениями Законом внесены изменения в ряд статей Особенной части КоАП РФ, что связано с принятием законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе уточняющих компетенцию федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов РФ наделены рядом функций по контролю и надзору, потребовало внесения изменений в ряд статей главы 23 КоАП с целью закрепления за органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об отдельных категориях административных правонарушений. Например, КоАП РФ дополнен новыми ст. 23.22.1, 23.23.1 и 23.24.1, наделяет соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях. Также изложены в новых редакциях ст. 23.21 - 23.29, 23.31, регулирующие вопросы административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом изменения в законе устраняют дублирование надзорных функций между федеральными органами исполнительной власти и уменьшают избыточный государственный контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов. Рассмотрим подробно некоторые из них на предмет разрешения спорных вопросов новой редакции статей КоАП РФ. В ч. 1 ст. 23.21 КоАП РФ в новой редакции не указаны ст. 8.6 и 8.7, при том, что в соответствии с Положением о государственном земельном контроле в компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, входит государственный контроль за выполнением требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ответственность за указанные действия установлена ст. 8.6 Кодекса) и выполнением требований земельного законодательства об исполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 Кодекса) <3>. Хотя в предыдущей редакции статья содержала ответственность за данные действия. -------------------------------- <3> Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 N 689 (в ред. от 21.04.2010) "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 20.11.2006. N 47. Ст. 4919.
Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами. Однако Указом Президента РФ от 25.12.2008 N 1847 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457, утвердившим Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, к полномочиям указанной службы отнесено осуществление государственного земельного контроля (п. 5.1.14 Положения). Следовательно, нуждается в изменении и Положение о государственном земельном контроле. В соответствии с ч. 2 ст. 23.21 круг должностных лиц, имеющих право рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, определен как закрытый перечень, и в него не вошли поименованные в Положении о государственном земельном контроле государственные инспекторы РФ, субъектов РФ и городов и районов. Однако если обратить внимание на ст. 23.15, то в ней поименованы и "иные должностные лица федерального органа исполнительной власти...". Согласно ч. 2 ст. 23.22 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях вправе государственные инспекторы по контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр <4>. А в соответствии с п. 8 Постановления Правительства РФ от 12.05.2005 N 293 эти функции должны выполнять другие инспекторы - государственные инспекторы по геологическому контролю <5>. В предыдущей редакции они так и именовались. -------------------------------- <4> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 01.07.2010, с изм. от 13.07.2010) // СЗ РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. <5> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 293 (в ред. от 02.02.2010) "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 16.05.2005. N 20. Ст. 1885.
В соответствии с новой ст. 23.22.1 сузился круг должностных лиц, имеющих право рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, так как названной статьей определен закрытый перечень таких должностных лиц. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ (ч. 1 ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ <6>). А данный вопрос о государственном контроле за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр находится в ведении субъекта РФ <7>. Следовательно, они могут самостоятельно определять перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и являющихся государственными инспекторами. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 04.06.2010) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005. <7> Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (в ред. от 27.12.2009) "О недрах" // СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. Ст. 823.
В соответствии с новой ст. 23.23.1, которой дополнен КоАП РФ, сузился круг должностных лиц, имеющих право рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях, так как названной статьей определен закрытый перечень таких должностных лиц, а п. 13 ст. 25 Водного кодекса Российской Федерации предоставляет право установления перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, органам власти субъектов РФ <8>. -------------------------------- <8> Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.04.2010) // СЗ РФ. 05.06.2006. N 23. Ст. 2381.
Государственный лесной контроль и надзор осуществляют Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и органы исполнительной власти субъектов РФ. Государственный лесной контроль и надзор могут осуществлять государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов РФ, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ. Согласно ч. 1 ст. 23.24 органы, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 и другими ст. 7.9, 7.10, 8.24 - 8.27, ч. 1 ст. 8.28, 8.29 - 8.32 КоАП РФ (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством). Однако надо отметить, что Росприроднадзор может рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных только в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Россельхознадзор может рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в ч. 2 ст. 83 Лесного кодекса РФ, и в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности. Следует изменить формулировку, используемую в КоАП РФ (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством) на конкретное указание лесов. Согласно ч. 2 ст. 23.24 рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ч. 1 настоящей статьи, вправе в том числе и руководители структурных подразделений как федерального органа исполнительной власти, их заместители, так и руководители структурных подразделений его территориальных органов, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, их заместители. Пункт 7 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора устанавливает, что перечень должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор и являющихся государственными лесными инспекторами, устанавливается указанными органами. В соответствии с новой ст. 23.24.1 КоАП РФ определен закрытый перечень таких должностных лиц, а п. 7 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ предоставляет право установления перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, органам исполнительной власти субъектов РФ <9>. -------------------------------- <9> Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 11.12.2006. N 50. Ст. 5278.
При этом нормами Закона исключены из действующей редакции Кодекса полномочия учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях <10>. Однако в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (ч. 2 п. 3) его могут осуществлять и государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своих полномочий <11>. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 28.12.2009 N 380-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 04.01.2010. N 1. Ст. 1. <11> См.: Постановление Правительства РФ от 22.06.2007 N 394 (в ред. от 25.03.2010) "Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора" // СЗ РФ. 02.07.2007. N 27. Ст. 3282.
Статья 23.25 КоАП предусматривает органы, осуществляющие функции по контролю в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени этих органов вправе, в частности, директора государственных природных заповедников и национальных парков - главные государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, их заместители. Однако к должностным лицам учреждений, находящихся в ведении Росприроднадзора, относятся не только они, но и иные должностные лица государственных природных заповедников, национальных парков и государственных природных заказников (старшие государственные инспекторы, участковые государственные инспекторы и государственные инспекторы) <12>. -------------------------------- <12> См.: Приказ МПР РФ от 29.04.2005 N 115 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.06.2005 N 6730) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 27.06.2005. N 26.
Анализ спорных вопросов новой редакции статей КоАП РФ позволяет сделать некоторые выводы и предложения о внесении изменений в нормативные акты. Дополнить ч. 1 ст. 23.21 в части рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.6 (в части самовольного снятия или перемещения почвы, уничтожения плодородного слоя почвы земель, кроме земель сельскохозяйственного назначения) и 8.7 (в части использования земель по целевому назначению и выполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, кроме земель сельскохозяйственного назначения), органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель. Дополнить ч. 2 ст. 23.21 положением о рассмотрении дел об административных правонарушениях от имени органов, указанных в ч. 1 настоящей статьи, государственными инспекторами Российской Федерации, субъектов РФ, городов и районов по использованию и охране земель. Или считать утратившими силу п. "в", "е", "и" п. 6 Положения о государственном земельном контроле о государственных инспекторах, не поименованных в ч. 2 ст. 23.21 КоАП РФ. Следует изменить формулировку, используемую в ч. 1 ст. 23.23 КоАП РФ (в пределах своих полномочий в соответствии с лесным законодательством), на конкретное указание лесов для каждой статьи КоАП РФ (ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.9, 7.10, 8.24 - 8.27, ч. 1 ст. 8.28, ст. 8.29 - 8.32). Исключить ч. 2 п. 3 Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации). Исключить п. 6 (о государственных лесных инспекторах) Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора. Исключить из Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях <13>, иных должностных лиц государственных природных заповедников, национальных парков и государственных природных заказников (старших государственных инспекторов, участковых государственных инспекторов и государственных инспекторов). -------------------------------- <13> См.: Приказ МПР РФ от 29.04.2005 N 115 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.06.2005 N 6730) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 27.06.2005. N 26.
Внести изменения в п. 8 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в части замены должностей инспекторов <14>. -------------------------------- <14> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. N 293 (в ред. от 02.02.2010) "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 16.05.2005. N 20. Ст. 1885.
Заменить в Положении о государственном земельном контроле федеральный орган исполнительной власти - упраздненное Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (п. 3 и 6).
Название документа