Актуальные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение экологических требований

(Иншин Н. Н., Иншина Р. С.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010)

Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ТРЕБОВАНИЙ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 декабря 2010 года

Н. Н. ИНШИН, Р. С. ИНШИНА

Вопросы привлечения юридических лиц к административной ответственности являются актуальными не только по причине того, что размер административных штрафов существенно увеличен за отдельные правонарушения, но и потому, что применение мер административной ответственности может повлечь за собой для компании и иные неблагоприятные последствия, например административное приостановление деятельности. Безусловно, и в том и в другом случае компания несет финансовые потери. В этой связи приоритетное значение приобретает вопрос о выстраивании правильной позиции для защиты интересов компании в арбитражном суде.

Общие основания для отмены постановлений о привлечении к административной ответственности рассмотрены в статье "Некоторые аспекты привлечения юридических лиц к административной ответственности" (Иншин Н. Н. СПС "КонсультантПлюс", 2008). В настоящей статье хотелось бы рассмотреть отдельные случаи привлечения юридических лиц к административной ответственности органами и должностными лицами Росприроднадзора.

В г. Москве сложилась практика привлечения юридических лиц к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ за отсутствие согласованного порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, т. е., по сути, за нарушение ст. 26 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Статьей 8.2 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Штраф, налагаемый по данной статье на юридических лиц, составляет от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей либо может быть применено административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Общие требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления установлены статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно данной статье отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Таким образом, статья 8.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение требований при обращении с отходами производства и потребления, иными опасными веществами, которые согласно статье 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливаются законодательством Российской Федерации, т. е. и законами, и подзаконными актами.

В любом случае для привлечения к административной ответственности, прежде всего, законодательством Российской Федерации должно быть установлено правило, нарушение которого повлечет неблагоприятные последствия, или обязанность, неисполнение которой является основанием для применения мер административного взыскания.

Так, например, обязанности юридических лиц, за нарушение которых они несут административную ответственность, установлены Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Анализ отдельных положений Федерального закона "Об отходах производства и потребления" позволяет констатировать, что юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ч. 3 ст. 18).

При этом в части 4 статьи 18 вышеуказанного Федерального закона установлено, что порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

В целях реализации части 4 ст. 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" такой порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 N 461 (Министерством природных ресурсов и экологии РФ издан также Приказ от 25 февраля 2010 года N 50, который вступает в силу со дня вступления в силу Постановления Правительства РФ о признании утратившим силу Постановления Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461).

Таким образом, установлена обязанность юридического лица, осуществляющего деятельность в области обращения с отходами, разработать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представить указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа; определен порядок и установлены правила разработки и утверждения соответствующих нормативов и лимитов.

Следовательно, при неисполнении или ненадлежащем исполнении данной обязанности наступает ответственность по статье 8.2 КоАП РФ. Об этом прямо сказано и в части 5 статьи 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", согласно которой при нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Можно рассмотреть аналогичный пример. Так, статьей 23 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" установлена обязанность юридических лиц вносить плату за размещение отходов.

Порядок определения платы и ее предельных размеров утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года N 632, нормативы платы утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 года N 344, сроки внесения платы установлены Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 года N 557, форма расчета платы, Порядок ее заполнения и представления определены Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 05.04.2007 N 204.

Соответственно, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по внесению платы за размещение отходов также установлена административная ответственность. Например, статьей 8.41 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду, статьей 8.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за сокрытие или искажение экологической информации. На сегодняшний день сложилась обширная практика применения данных статей Кодекса (см., например, Постановление ФАС СЗО от 4 октября 2010 г. по делу N А05-3622/2010, Постановление ФАС СЗО от 20 августа 2010 г. по делу N А44-845/2010, Постановление ФАС МО от 19 октября 2009 года по делу N А41-15323/09, Постановление ФАС СКО от 13 января 2010 г. по делу N А32-20832/2009-59/292-128АЖ).

В двух приведенных выше примерах в самом общем виде рассмотрены объективно необходимые условия для возникновения административной ответственности и применения мер административного взыскания. Во-первых, должна существовать конкретная обязанность, установленная законодательством. Во-вторых, нормативным правовым актом уполномоченного органа должны быть определены форма, порядок и сроки исполнения данной обязанности. В-третьих, лицом должны быть нарушены правила и требования, установленные законодательством, не исполнена или ненадлежащим образом исполнена обязанность, исполнение которой возложено на данное лицо. Только при наличии данных обстоятельств может наступить административная ответственность, и только в этом случае возможно применить санкции в отношении виновного лица (не рассматриваем в данной статье соблюдение процессуальных требований к оформлению документов о привлечении к административной ответственности, наличие вины и иные обязательные условия для привлечения лица к административной ответственности).

Теперь вернемся к ситуации, когда юридическое лицо привлекается к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ за нарушение ст. 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

Привлекая к административной ответственности, прежде всего, необходимо установить объективную сторону административного правонарушения, т. е. действие или бездействие, состоящие в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Статья 26 "Производственный контроль в области обращения с отходами" Федерального закона "Об отходах производства и потребления" расположена в главе под названием "Контроль в области обращения с отходами".

Правовые нормы, содержащиеся в указанной главе, направлены на регулирование государственного контроля, контроля юридических лиц в области обращения с отходами, а также общественного контроля, а не на установление ответственности за нарушение данных норм.

Несоблюдение положений статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не может являться объективной стороной правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.

Так же как и не может являться объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, нарушение гражданами и общественными объединениями статьи 27 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

В противном случае логика законодателя нарушает правила юридической техники, поскольку обе указанные статьи расположены в одной главе.

Кроме того, согласно части 2 статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.

Однако на сегодняшний день федеральным законодательством не установлена процедура согласования порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами. Не определены также сроки согласования такого порядка, перечень необходимых документов, требования к их составлению. Более того, логично предположить, что порядок в смысле части 2 статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" представляет собой некий документ, поскольку требуется его согласование с уполномоченным государственным органом. Между тем, форма порядка как документа также не определена.

Аналогичная позиция изложена в Постановлении ФАС СЗО от 25.05.2010 по делу N А05-14893/2009, где судом кассационной инстанции совершенно четко и однозначно установлено, что законодательство Российской Федерации не содержит специальных норм, устанавливающих форму порядка производственного контроля, а также требований к его составлению и согласованию.

Согласно статье 1.3 КоАП РФ, к исключительному ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Как указывалось выше, в целях реализации статей 18, 23 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", которыми на юридических лиц возлагаются конкретные обязанности, приняты нормативные правовые акты Правительства РФ, т. е. нормативным правовым актом РФ предусмотрены нормы и правила, нарушение которых влечет административную ответственность.

Между тем в отношении статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" такой федеральный нормативный правовой акт отсутствует, т. е. правила и нормы не предусмотрены нормативным правовым актом РФ.

В связи с чем привлечь юридическое лицо к административной ответственности за нарушение статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" по статье 8.2 КоАП РФ не представляется возможным в силу статьи 1.3 КоАП РФ. В противном случае юридическое лицо несет административную ответственность за неисполнение весьма сомнительной обязанности, поскольку форма, порядок и сроки исполнения данной обязанности на сегодняшний день федеральным законодательством не определены.

Необходимо обратить особое внимание на то, что статья 8.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Как неоднократно указывалось арбитражными судами, даже такие административные правонарушения, как непредставление сведений об отходах производства и потребления в установленный срок, невыполнение требований по разработке нормативов образования отходов и лимитов на их обращение, не образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ (см., например, Постановление ФАС МО от 4 марта 2004 г. N КА-А40/1006-04, Постановление ФАС ЦО от 8 февраля 2007 г. по делу N А68-2372/06-156/15).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, если отсутствует состав административного правонарушения. Нарушение статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, поскольку в рассмотренном случае отсутствует его обязательный элемент - объективная сторона. Таким образом, при обжаловании в арбитражном суде постановления о привлечении юридического лица к административной ответственности за нарушение статьи 26 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" все вышеуказанные доводы необходимо указывать как основания для удовлетворения заявленных требований.

Название документа