Вопросы государственного кадастрового учета земель особо охраняемых природных территорий
(Иванова Е. Н.) ("Журнал российского права", 2010, N 12) Текст документаВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРОВОГО УЧЕТА ЗЕМЕЛЬ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Е. Н. ИВАНОВА
Иванова Екатерина Николаевна - начальник юридического отдела ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Ленинградской области, аспирантка ИЗиСП.
Рассматриваются вопросы правовой защиты земель особо охраняемых природных территорий с точки зрения законодательства о государственном кадастровом учете. Отражаются спорные моменты правоприменительной практики и сложности, возникающие при закреплении границ рассматриваемых территорий в государственном кадастре недвижимости. Высказывается мнение о возможных правовых последствиях неотражения таких границ в государственном кадастре недвижимости.
Ключевые слова: государственный кадастр недвижимости, границы особо охраняемых природных территорий, охрана земли, общенациональное достояние, зоны с особыми условиями использования территорий, ограничение оборотоспособности.
The questions of state cadastral registration of specially protected natural areas E. N. Ivanova
In this article the problems of legal protection of lands of specially protected natural areas are considered from the point of view of State cadastral registration law. Points at issue of law enforcement practice and difficulties with surface marking of concerned areas in State Immovable Property Cadastre are also considered. The article contain an opinion about possible legal effects in case of such borders are not reflected in State Immovable Property Cadastre.
Key words: state immovable property cadastre, borders of specially protected natural areas, land protection, nationwide property, zones with special conditions of territory using, restriction of circulability.
С введением в действие с 1 марта 2008 г. Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Федеральный закон N 221-ФЗ) впервые на законодательном уровне было обозначено намерение унифицировать нормы учета земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на них. Одной из основных идей Закона является вовлечение максимального количества земельных участков в гражданский оборот, в связи с чем была упрощена процедура учета, вплоть до отмены работ по установлению границ земельных участков на местности (ч. 11 ст. 45). Вместе с тем обнаруживается тенденция отказа от экологических требований при кадастровом учете, что может привести к изложенным ниже негативным последствиям. Являясь федеральным государственным информационным ресурсом, государственный кадастр недвижимости по замыслу законодателя должен содержать сведения не только об учтенном недвижимом имуществе, но и о прохождении Государственной границы Российской Федерации, границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, населенных пунктов, а также о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий. Однако на практике ввиду отсутствия надлежащего правового регулирования внесение в государственный кадастр недвижимости этих дополнительных сведений вызывает определенные сложности. Поскольку данные объекты не являются объектами недвижимости, должного внимания на процедуру их учета законодатель не обратил. Форма карты (плана) объекта землеустройства (а территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий являются объектами землеустройства) была утверждена <1> спустя два года после принятия Закона. В рамках данной статьи, исходя из принципа учета значения земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, ч. 1 ст. 1 ЗК РФ), рассмотрим проблемы государственного кадастрового учета сведений об особо охраняемых природных территориях (ООПТ). -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2009 г. N 621 "Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению".
В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" под ООПТ понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории - это объекты с особым правовым режимом, представляющие исключительную ценность для поддержания благоприятных условий жизни на земле. ООПТ наряду с иными землями, имеющими особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, выделены ЗК РФ в самостоятельную категорию земель, чем подчеркивается их особый статус. В рамках правового регулирования охраны и использования особого статуса ООПТ экологические принципы земельного законодательства, закрепленные в ст. 1, 12, 13 и других статьях ЗК РФ, получают свое развитие наилучшим образом. Следует согласиться с Е. А. Галиновской, что "обеспечение охраны таких территорий является важнейшей обязанностью государства, в границах которого они располагаются" <2>. -------------------------------- <2> Галиновская Е. А. Под особой охраной // ЭЖ-Юрист. 2004. N 41.
Действующее российское законодательство относит ООПТ к объектам общенационального достояния. Не только нормативные акты, принимаемые в сфере охраны окружающей среды, но и законодательство в целом должны обеспечивать максимальную правовую защиту таких земель и не допускать принятия положений, способных оказать негативное влияние на состояние природы. Правовой режим данных территорий в конечном итоге должен обеспечивать защиту экологических интересов всего общества. На особенности правового режима земель ООПТ обращают свое внимание в научных исследованиях А. В. Кузнецова <3>, А. Ю. Семьянова <4>, Е. А. Галиновская <5>, С. А. Боголюбов <6> и др. Несмотря на научные дискуссии, в российском законодательстве комплексный правовой подход к регулированию защиты земель особо охраняемых природных территорий отсутствует, что обусловливает недостаточную эффективность правового регулирования отношений в указанной сфере. Само по себе законодательное закрепление в специальном федеральном законе особого правового статуса таких территорий еще не означает реализации охранительных идей на практике. Для решения этой сложной задачи требуются конкретные меры охраны и экологическая направленность не только специального природоохранного законодательства, но и законодательства смежных отраслей. -------------------------------- <3> См.: Кузнецова А. В. Особенности правового режима особо охраняемых природных территорий города Москвы // Экологическое право. 2008. N 4. <4> См.: Семьянова А. Ю. Оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в пределах особо охраняемых природных территорий // Право и экономика. 2005. N 1. <5> См.: Галиновская Е. А. Спор об изъятии земель особо охраняемых природных территорий. Комментарий судебной практики. Вып. 10 / Под ред. К. Б. Ярошенко. М., 2004. <6> См.: Боголюбов С. А. Земельное право. М., 2010.
Анализ российского законодательства показывает, что в федеральных законах, регулирующих смежные правоотношения, имеются положения, вызывающие обеспокоенность за сохранность земель ООПТ. Так, Федеральный закон N 221-ФЗ предусматривает внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, но не содержит: специальных норм, обязывающих государственные органы, ответственные за установление, наблюдение и сохранение ООПТ, вносить данные об их границах в государственный кадастр недвижимости; специальных норм, предусматривающих возможность отражения в государственном кадастре недвижимости охранных зон ООПТ или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности; специальных норм, обязывающих орган государственного кадастрового учета при выдаче кадастровых сведений на определенный земельный участок отражать информацию о его полном или частичном расположении в ООПТ или его охранной зоне; дефиниций понятий территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий, что не позволяет понять, являются ли ООПТ теми зонами, сведения о которых вносятся в государственный кадастр недвижимости. Кроме того, ничего не сказано про возможность отражения в государственном кадастре недвижимости охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности, создаваемых в некоторых случаях в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства. Между тем роль государственного кадастра недвижимости состоит в том, чтобы служить надежным источником информации об учитываемых объектах и позволять эффективно (а значит, рационально) управлять земельными ресурсами, ведь без знаний об объекте управления сложно принять юридически верное решение. В настоящее время задача кадастра, как видится, состоит не только в достижении целей налогообложения, но и в обеспечении органов государственного управления информацией о качественном состоянии земель, границах зон с ограничениями в использовании земельных участков, границах муниципальных образований, границах между категориями земель, что позволит подобрать наилучшие способы использования земельных участков и эффективно осуществлять контрольные функции. Чтобы понять, что же такое территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий и как эти понятия соотносятся с понятием ООПТ, обратимся к действующему российскому законодательству. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с российским законодательством. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В соответствии со ст. 91 Лесного кодекса РФ государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопарках, в том числе об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий и др. Согласно ст. 2 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" охранная зона объектов системы газоснабжения - территория с особыми условиями использования, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством РФ, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения. В соответствии с п. 1 ст. 65 Водного кодекса РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также для сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Таким образом, комплексный подход к толкованию ст. 10 Федерального закона N 221-ФЗ позволяет сделать вывод, что сведения об ООПТ должны вноситься в государственный кадастр недвижимости в порядке, установленном для внесения сведений о зонах с особыми условиями использования территории. Согласно п. 6 ст. 15 Федерального закона N 221-ФЗ орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более 10 рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяется территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий либо отменяется установление такой зоны, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости в соответствии со ст. 9 или 10 настоящего Федерального закона сведения. Следовательно, субъектом, обладающим полномочиями по инициированию государственного кадастрового учета зоны с особыми условиями использования территории, является орган, принявший решение об установлении такой зоны. Это означает, что заинтересованные лица, в том числе общественные организации, не могут признаваться надлежащими заявителями и выступать инициаторами по внесению сведений об ООПТ в государственный кадастр недвижимости. Пробелом является также то, что не определен документ, наличие которого считалось бы достаточным для внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории. Не ясно, необходима ли для внесения сведений о границах в государственный кадастр недвижимости подготовка межевого плана или достаточно предоставления карты (плана) объекта землеустройства. О необходимости точности описания местоположения границ также не сказано. Словесного описания местоположения границ, которое содержится, например, в паспорте памятника природы, явно недостаточно - необходимы их координаты. Все это позволяет сделать вывод о том, что, признавая ООПТ национальным достоянием, российское законодательство не обеспечивает их надлежащую правовую защиту. Отсутствие правового механизма по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах и границах их охранных зон, возможности у общественных организаций и просто у заинтересованных лиц инициировать внесение таких сведений, отсутствие установленного документа, достаточного для внесения сведений об ООПТ в государственный кадастр недвижимости, а также ответственных за их подготовку лиц приводит к негативным последствиям. Во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления имеют возможность беспрепятственно предоставлять в границах ООПТ земельные участки заинтересованным лицам. Во-вторых, орган государственного кадастрового учета не вправе отказать в проведении учета земельного участка, расположенного частично или полностью в границах ООПТ. В-третьих, если ранее предоставленные земельные участки расположены в границах ООПТ, то исходя из документов государственного кадастра недвижимости, в том числе из кадастровых выписок и кадастровых паспортов, нельзя судить об особом правовом режиме этих участков. Таким образом, с одной стороны, земли ООПТ законодательство изымает из оборота или ограничивает их оборот (ст. 27 ЗК РФ), признавая их социально значимыми для всего общества, а с другой стороны, создает для такого оборота благоприятные условия. Подобная полярность норм негативно сказывается на защите земель ООПТ. Для того чтобы понять масштаб проблемы, обратимся к статистике на примере Ленинградской области, на территории которой в настоящее время организованы: государственный природный заповедник федерального значения "Нижнесвирский", государственный природный заказник федерального значения "Мшинское болото", природный парк регионального значения "Вепсский лес", 22 государственных природных заказника регионального значения, 14 памятников природы регионального значения. Итого: 39 ООПТ регионального значения расположены на общей площади 463 516 га (в том числе 89 568 га акватории федерального подчинения), что составляет 5,98% территории Ленинградской области. Кроме того, пять ООПТ Ленинградской области на общей площади 219 000 га объявлены водно-болотными угодьями международного значения <7>. Запланировано также создание нескольких новых ООПТ. -------------------------------- <7> По данным региональной целевой программы "Поддержка и развитие особо охраняемых природных территорий Ленинградской области на период до 2010 года", утв. Законом Ленинградской области от 24 февраля 2004 г. N 13-оз.
Уделяемое внимание международного права к защите ООПТ (Конвенция о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) доказывает, что создание новых и сохранение имеющихся ООПТ - важнейший путь для сохранения среды обитания человека. Умаление значения ООПТ недопустимо для правового государства. Сегодня на повестке дня стоит еще один актуальный вопрос: где и каким образом можно получить достоверную информацию о прохождении границ различных категорий земель? Ни Федеральный закон N 221-ФЗ, ни ранее действовавший Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" не содержали таких сведений, что является существенным пробелом. На первый взгляд никаких сложностей в связи с этим не может возникнуть, поскольку ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" указывает на необходимые действия землепользователя в случае, когда в государственном кадастре недвижимости не окажется сведений относительно принадлежности к определенной категории земель конкретного земельного участка. Так, законодателем предписывается придерживаться категории земельного участка, указанной в правоустанавливающем документе на землю, либо, если такие сведения отсутствуют, обратиться в орган местного самоуправления для принятия акта об отнесении земельного участка к определенной категории земель в зависимости от цели, для которой он предоставлялся. Однако на практике возникают ситуации, когда не ясна принадлежность к определенной категории земель не только конкретных земельных участков, на которые уже выданы правоустанавливающие документы, но и целых территорий. Согласно ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" с 1 января 2012 г. документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Однако при отсутствии в государственном кадастре недвижимости сведений о границах между категориями земель в границы населенных пунктов в рамках проводимой работы могут беспрепятственно попасть прилегающие земли иных категорий, в том числе земли ООПТ. Установить, включены ли в границы населенного пункта земли ООПТ, можно будет только при проведении землеустройства на самих ООПТ. Если учесть, что за отрезок времени между утверждением документов территориального планирования и проведением кадастровых работ в отношении ООПТ на спорном земельном участке уже могут быть правомерно возведены какие-либо объекты, любой спор относительно приведения границ ООПТ в первоначальное состояние будет бессмысленным, потому что указанная территория безвозвратно потеряет свою уникальность и экологическое предназначение. О необходимости определения границ между категориями земель ничего не сказано в Федеральном законе от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", который перечисляет в качестве объектов землеустройства территории субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон, но ничего не говорит о необходимости проведения подобных работ на землях одной категориальной принадлежности. Подобные пробелы российского законодательства предполагают осуществить должный анализ норм законов и практики их реализации на предмет соответствия принципам охраны окружающей среды в России. Однако экологическое, гражданское, административное законодательство не в полной мере использует потенциал, который может быть направлен на ее защиту. Как и прежде, остаются не до конца разработанными и утвержденными законодательно единая концепция и единый системный подход к организации и управлению ООПТ <8>, данные уникальные участки природы ежедневно подвергаются опасности. Финансирование кадастровых работ на землях ООПТ не предусмотрено, соответствующие федеральные целевые программы отсутствуют. -------------------------------- <8> См.: Галиновская Е. А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 28 - 34.
Следует обратить внимание правотворческих и правоприменительных органов на изложенные проблемы и найти пути их оптимального решения. Как видится, в правовой плоскости вопрос защиты ООПТ может быть решен путем дополнения положений Федерального закона N 221-ФЗ, в частности: ст. 22 - перечнем документов, необходимых и достаточных для учета ООПТ в государственном кадастре недвижимости; ст. 20 - нормами о предоставлении права общественным организациям и иным заинтересованным лицам вносить в государственный кадастр недвижимости сведения об ООПТ; ст. 14 - указанием на документ, посредством которого заинтересованные лица смогут получить об ООПТ информацию. Целесообразно также принять постановление Правительства РФ, регламентирующее сроки начала и окончания проведения обязательных работ по описанию границ ООПТ и внесению сведений о них в государственный кадастр недвижимости. Основой для финансирования указанных работ могут быть соответствующие целевые программы.
Библиографический список
Боголюбов С. А. Земельное право. М., 2010. Галиновская Е. А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России // Журнал российского права. 2010. N 5. Галиновская Е. А. Под особой охраной // ЭЖ-Юрист. N 41. Галиновская Е. А. Спор об изъятии земель особо охраняемых природных территорий. Комментарий судебной практики. Вып. 10 / Под ред. К. Б. Ярошенко. М., 2004. Кузнецова А. В. Особенности правового режима особо охраняемых природных территорий города Москвы // Экологическое право. 2008. N 4. Семьянова А. Ю. Оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в пределах особо охраняемых природных территорий // Право и экономика. 2005. N 1.
Название документа