Оспариваем в суде отказ в лицензии
(Петров Д.) ("ЭЖ-Юрист", 2010, N 49) Текст документаОСПАРИВАЕМ В СУДЕ ОТКАЗ В ЛИЦЕНЗИИ
Д. ПЕТРОВ
Петров Дмитрий, кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права юридического факультета СПбГУ, г. Санкт-Петербург.
Суды при рассмотрении дел, например, о признании лицензии на пользование недрами незаконной квалифицируют ее либо сделкой, либо административным актом. Что же это на самом деле?
Порядок лицензирования
Специальным законом в области недропользования является Закон РФ от 21.02.92 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), регламентирующий лицензирование в данной сфере. Процедурные вопросы лицензирования находят свое выражение в ряде подзаконных нормативных актов, главный из которых - Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.92 N 3314-1 (далее - Положение). С одной стороны, в силу ст. 10.1 Закона о недрах одним из оснований предоставления прав пользования недрами считается решение конкурсной или аукционной комиссии, созданной уполномоченными на то органами власти. Так же согласно ст. 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей бланк установленной формы с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Таким образом, отношения пользования недрами складываются не между равноправными субъектами гражданского оборота, а между органами исполнительной власти, реализующими свою компетенцию в указанной сфере, и пользователями недр, в силу чего предоставление права пользования недрами реализуется на основе административной процедуры и представляет собой властно-распорядительный акт, оформленный лицензией на право пользования недрами <1>. -------------------------------- <1> Постановления ФАС ЗСО от 02.12.2008 N Ф04-6749/2008(15374-А46-6); ФАС СЗО от 21.07.2008 N А21-279/2008; Определение ВАС РФ от 14.11.2008 N 14033/08.
С другой стороны, ряд норм Закона о недрах приводит к мысли о договорно-правовой природе отношений по лицензированию недропользования: лицензия на право пользования недрами закрепляет условия и форму договорных отношений недропользования и может дополняться иными условиями, не противоречащими законодательству о недрах <2>; по взаимной договоренности сторон имущественные споры, связанные с пользованием недрами, могут быть переданы на рассмотрение третейского суда <3>; сделки по пользованию недрами, заключенные с нарушением Закона о недрах, недействительны <4>. -------------------------------- <2> Часть 2 ст. 12 Закона о недрах. <3> Часть 3 ст. 50 Закона о недрах. <4> Часть 1 ст. 49 Закона о недрах.
Подобное регулирование позволяет отнести лицензию как к публично-правовым, так и к частноправовым отношениям. Сторонники и той и другой точек зрения, опираясь, по сути, на одни и те же нормы Закона о недрах, приходят к взаимоисключающим выводам <5>. Кроме того, иногда и суды применяют правила о недействительности сделок к действиям по выдаче лицензий <6>, отказывая в использовании правил об истечении срока исковой давности. -------------------------------- <5> См., например: Налетов К. И. Лицензия на пользование недрами: правовые коллизии // Современное право. 2008. N 2; Туктаров Ю. Частная сущность права недропользования // ЭЖ-Юрист. 2005. N 14. <6> Постановление ФАС УО от 28.07.2008 N Ф09-733/08-С6; Определение ВАС РФ от 29.10.2008 N 13745/08.
Попробуем разобраться в данном вопросе.
Механизм предоставления лицензии
В соответствии с разделом 11 Положения организации, желающие получить лицензию на право пользования недрами, должны обратиться с заявкой в уполномоченный госорган. В настоящее время это Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные подразделения, которые дают необходимую информацию о сроках и условиях предоставления лицензий по интересующим объектам. При этом сам по себе факт регистрации заявки о выдаче лицензии не дает права пользоваться недрами <7>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС СКО от 18.02.2009 по делу N А32-8506/2008-34/135-98АЖ.
Названный орган осуществляет выдачу и регистрацию лицензии. В его компетенцию согласно п. 15.2 Положения входит также досрочное прекращение, приостановление или ограничение права на пользование недрами, производимые в порядке и на основаниях, установленных ст. ст. 20, 21 Закона о недрах. Механизм предоставления лицензии не предусматривает возможности использования договорно-правового метода регулирования отношений и представляет собой организационно-распорядительные действия уполномоченных органов власти. Поэтому требования о признании гражданско-правовой сделки по приобретению права пользования недрами на основании лицензии и применении последствий недействительности сделки удовлетворены быть не могут <8>. -------------------------------- <8> Постановление ФАС ЗСО от 05.10.2006 N Ф04-1916/2005(26916-А81-13); Определение ВАС РФ от 21.03.2007 N 16706/06.
Правовая природа лицензионного соглашения
Часть 3 ст. 11 Закона о недрах определяет, что между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, закрепляющий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Следует обратить внимание, что заключение такого договора - это право, а не обязанность органа власти и недропользователя, а сам факт его заключения имеет вероятностный характер и зависит от желания перечисленных субъектов. Институт лицензионного соглашения, предусматриваемый Законом о недрах, был призван расширить возможности договорного регулирования отношений по пользованию недрами, что повлекло формирование мнения о допустимости его отнесения к категории гражданско-правового договора <9>. Вместе с тем существует и прямо противоположная точка зрения, основывающаяся на отрицании наличия в лицензионном соглашении характерных для договора признаков, поскольку "реальным правоустанавливающим актом по-прежнему остается лицензия. Все права и обязанности сторон и основные условия недропользования возникают и определяются не лицензионным соглашением, а лицензией. Лицензионное соглашение не может противоречить лицензии, так как заключается на основе и в силу лицензии" <10>. ------------------------------- <9> См., например: Махлина М. И. Соотношение норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона РФ "О недрах" и их применение к режиму лицензирования в России // Экономические и правовые вопросы недропользования в России. Т. IV. N 10. С. 2 - 3; Дьяченко С. Нефтяные концессионные соглашения // Нефть, газ и право. 1996. N 5. С. 20 - 21. <10> Колдаев С. В. Договорный порядок пользования недрами как альтернатива разрешительному порядку // Современное право. 2005. N 1.
С. А. Сосна полагает, что лицензионное соглашение нельзя считать полноценной договорной формой недропользования, оно служит составной частью лицензии, что не позволяет говорить о выполнении лицензионным соглашением функций договорного регулирования отношений сторон <11>. Кроме того, по смыслу ст. 11 Закона о недрах пользование недрами начинается с момента выдачи соответствующей лицензии и продолжается до окончания срока ее действия, поэтому обязанность по выполнению условий лицензионного соглашения (производство установленного минимального объема лабораторных работ, бурения скважин, горных работ, обогащения проб) возникает с момента получения лицензии <12>. -------------------------------- <11> Сосна С. А. Концессионные соглашения: теория и практика. М., 2002. <12> См. Постановление ФАС УО от 01.06.2009 N Ф09-3573/09-С1.
В судебной практике лицензионное соглашение, прилагаемое к лицензии и являющееся ее неотъемлемой частью, воспринимается как сделка. В результате могут быть поданы иски о признании недействительными отдельных условий таких соглашений и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Материально-правовым требованием здесь выступает требование о признании недействительным условия лицензионного соглашения и применении последствий недействительности ничтожной сделки, а основанием - соответствующие нарушения требований Закона о недрах. Суды признают право на предъявление иска при оспаривании части условий лицензионного соглашения, при этом вопрос о недействительности лицензии не ставится <13>. -------------------------------- <13> См. Постановления Президиума ВАС РФ от 05.09.2006 N 856/06; ФАС ВСО от 13.01.2010 N А69-474/2009.
Внесение органом власти в одностороннем порядке изменений в условия лицензионного соглашения, являющегося неотъемлемой частью лицензии, незаконно. В силу ст. 12 Закона о недрах условия пользования недрами, перечисленные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, оговоренных законодательством. При отсутствии оснований для досрочного прекращения права пользования недрами, предусмотренных ст. 20 Закона о недрах, изменение условий лицензионного соглашения не допускается <14>. -------------------------------- <14> Постановление ФАС МО от 18.06.2008 N КА-А40/5189-08; Определение ВАС РФ от 09.10.2008 N 12946/08.
Следовательно, лицензионное соглашение имеет производный от лицензии характер и именно условия лицензионного соглашения, а не сама лицензия, могут быть оспорены по правилам искового производства. Основанием возникновения гражданских прав и обязанностей могут быть как договоры и иные сделки <15>, так и ненормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые названы законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей <16>. Эти два основания равноценны с точки зрения возникновения вытекающих из факта их совершения гражданских прав и обязанностей, но их правовая природа различна. -------------------------------- <15> Подпункт 1 ч. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ. <16> Подпункт 2 ч. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ.
В частности, акты органов власти представляют собою действия - юридические факты, совершаемые государственными органами любого уровня, носят распорядительный характер, в них выражаются какие-либо юридически властные волеизъявления органа власти. Ненормативными актами могут быть распоряжения, постановления, приказы, указания, письма, телеграммы и другие документы, содержащие соответствующее действие, касающееся гражданских прав и обязанностей. Такая позиция находит свое выражение в материалах судебной практики <17>. -------------------------------- <17> См. например, Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2009 N 09АП-7376/2009-АК по делу N А40-3658/09-79-32; ФАС МО от 10.09.2009 N КА-А40/8709-09.
Как было показано выше, лицензии на пользование участками недр для целей добычи полезных ископаемых на участках недр выдаются уполномоченными на то органами власти на основании их решения <18>, которое и является ненормативным правовым актом. -------------------------------- <18> Статьи 10.1, 13 Закона о недрах.
Согласно ГК РФ защита гражданских прав может осуществляться как путем признания сделки недействительной и применения последствий ее недействительности либо применения последствий недействительности ничтожной сделки, так и путем признания противоречащего закону акта недействительным или неприменения судом ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления <19>. -------------------------------- <19> Статьи 12, 13 ГК РФ.
Отношения по использованию недрами являются гражданско-правовыми, но возникают на основе лицензии как властно-распорядительного акта, поэтому их защита должна строиться исходя из правовой природы этого акта. Значит, заявление о признании лицензии незаконной либо о признании недействительным отказа государственного органа в переоформлении лицензии может быть подано в суд только по правилам главы 24 АПК РФ. При этом должен быть соблюден трехмесячный срок, течение которого начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о том, что лицензия не соответствует закону.
Название документа