Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы

(Петрова Т. В.) ("Экологическое право", 2010, N 6) Текст документа

ФИНАНСИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: НОВЫЕ И ТРАДИЦИОННЫЕ ПОДХОДЫ <*>

Т. В. ПЕТРОВА

Петрова Т. В., профессор кафедры экологического и земельного права юридического права МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В статье рассмотрены проблемы правового механизма финансирования деятельности по охране окружающей среды, основанного на принципах платности природопользования и участия публично-правовых образований в финансовом обеспечении планируемых ими мер по охране окружающей среды, в аспекте кодификации экологического законодательства.

Ключевые слова: экономический механизм охраны окружающей среды, платность природопользования, государственно-частное партнерство, Экологический кодекс, кодификация.

The article considers the problems of legal mechanism of financing the activity of protection of environment based on principles of serviceability of nature management and participation of public-law formations in financing the measures aimed at protection of environment planned by such formations in the aspect of codification of environmental legislation.

Key words: economic mechanism of protection of environment, serviceability of nature management, state-private partnership, Environmental Code, codification.

Одним из основных направлений развития законодательства об охране окружающей среды является совершенствование правового механизма финансирования в рассматриваемой сфере. Эта проблема должна быть учтена в ходе дальнейших работ по систематизации данного законодательства. Действующий правовой механизм финансирования деятельности по охране окружающей среды базируется на сочетании двух основных принципов: принципа платности природопользования, в том числе негативного воздействия на окружающую среду, и принципа участия публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) в финансовом обеспечении планируемых ими мер по охране окружающей среды. Первый из указанных принципов отнесен к числу основных принципов охраны окружающей среды Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <1> (ст. 3), а также закреплен в ряде актов федерального законодательства об использовании и охране природных ресурсов (земельном, лесном, водном и др.). Принцип платности природопользования в его современном понимании подразумевает не только внесение в бюджет обязательных платежей за использование природных ресурсов и за негативное воздействие на окружающую среду, но и обязанности субъектов хозяйственной деятельности по осуществлению текущих затрат и капитальных вложений с целью снижения негативного воздействия их деятельности на окружающую среду и восстановления ее нарушенного состояния. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261.

Некоторые федеральные законы прямо вменяют в обязанность указанным субъектам осуществление капитальных вложений в модернизацию, техническое перевооружение и (или) реконструкцию собственного производства с целью снижения его негативного воздействия на окружающую среду. Например, ст. 30 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" <2> обязывает юридических лиц, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, "внедрять малоотходные и безотходные технологии в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха". Согласно ст. 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <3> "индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны... внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений". -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21. <3> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 29 декабря 2000 г. N 169-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 258-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 196-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; 2001. N 1 (ч. 2). Ст. 21; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 46. Ст. 5554; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 45. Ст. 5142; 2009. N 1. Ст. 17.

Очевидно, что речь идет не столько о текущих затратах на поддержание в надлежащем состоянии существующих основных фондов природоохранного назначения, сколько о решении таких масштабных капиталоемких и наукоемких задач, как полная модернизация и (или) реконструкция с целью внедрения технологий, способных обеспечить радикальное снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду. При этом вопрос об источниках финансирования данных капитальных вложений остается открытым. Инвестиционные затраты субъектов хозяйственной деятельности на цели охраны окружающей среды являются основанием для предоставления мер государственной поддержки (ст. 14, 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), а также подлежат государственному статистическому учету <4> и контролю. Меры государственной поддержки, сформулированные в виде общих положений о налоговых и иных льготах при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов, переработке отходов и др., практически не подтверждены действующим налоговым, бюджетным, таможенным и иным законодательством и поэтому не являются мотивацией для соответствующей инвестиционной деятельности. -------------------------------- <4> См.: Инструкция по заполнению формы федерального государственного статистического наблюдения N 18-кс "Сведения об инвестициях в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов". Утв. Постановлением Государственного комитета РФ по статистике от 26 ноября 2001 г. N 87 // Документ официально опубликован не был.

Одним из практикуемых способов государственного контроля за осуществлением инвестиций является согласование уполномоченными исполнительными органами государственной власти разработанных и представленных природопользователями планов природоохранных мероприятий, которые в законодательстве рассматриваются в качестве непременного условия временного (на период выполнения плана) разрешения на осуществление сверхнормативного воздействия на окружающую среду (лимитов выбросов, сбросов загрязняющих веществ). Как показывает многолетний опыт, эта административная модель стимулирования частных инвестиций в охрану окружающей среды неэффективна ввиду отсутствия, во-первых, правовых форм воздействия на недобросовестного природопользователя (инвестора) в случае невыполнения им запланированных мероприятий и, во-вторых, правовых мер государственной поддержки в тех случаях, когда ввиду объективных финансовых или технических сложностей план природоохранных мероприятий не может быть выполнен полностью в оговоренные сроки. Еще одна проблема инвестиций в рассматриваемой сфере заключается в том, что требования о внедрении современных и экологически эффективных технологий являются универсальными и адресованы всем субъектам хозяйственной деятельности независимо от их отраслевой принадлежности, масштабов и степени опасности их деятельности для окружающей среды, состояния и степени изношенности их основных производственных фондов, в том числе природоохранного назначения, уровня рентабельности, социальной значимости, региональных и иных существенных особенностей их деятельности. Представляется, что требования в части уровня экологической эффективности применяемых технологий следует признать полностью обоснованными в отношении вновь проектируемых и строящихся объектов хозяйственной деятельности, как, например, это указано в ст. 36 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Но нельзя ставить вопрос столь категорично в отношении уже существующих, действующих объектов, построенных и введенных в эксплуатацию несколько десятилетий назад, когда экологические требования в их современном понимании вообще не принимались в расчет при решении народнохозяйственных задач (например, в 30-е - 50-е годы XX в.). Реконструкция и модернизация таких объектов в целях внедрения современных и экологически эффективных технологий (малоотходных, безотходных и проч.) могут оказаться экономически нецелесообразной либо технически невозможной и, безусловно, дорогостоящей задачей. Это подводит к выводу о необходимости дифференциации требований для вновь создаваемых и для так называемых старых предприятий, в том числе в части механизмов финансирования. Такая постановка вопроса вполне отвечает одному из основных принципов охраны окружающей среды, закрепленному в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", - "обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности". Второй из указанных выше принципов финансирования - принцип участия публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) в финансировании мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду, по охране, воспроизводству и восстановлению ее нарушенного состояния - прямо не сформулирован в законодательстве. Его можно считать производным от двух принципов, закрепленных в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", - принципа ответственности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях и принципа обязательности участия указанных органов в деятельности по охране окружающей среды. Финансовое участие публично-правовых образований реализуется посредством бюджетного финансирования федеральных, региональных и муниципальных экологических программ, а также осуществления бюджетных инвестиций, предоставления бюджетных субвенций и в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством. Указанные механизмы бюджетного (государственного, муниципального) и внебюджетного (частного) финансирования существуют практически без взаимосвязи, параллельно и автономно друг от друга, что в целом снижает их эффективность. Между тем очевидно, что частные инвестиции в решение экологических проблем нуждаются в государственной поддержке, и наоборот. Однако ни официальная экологическая политика, ни отражающее ее экологическое законодательство пока не базируются на принципе финансового партнерства публично-правовых образований, с одной стороны, и субъектов хозяйственной деятельности - с другой, в решении проблем охраны окружающей среды. Внедрение принципа такого взаимодействия государства и бизнеса, в том числе иностранного (государственно-частное партнерство), в осуществление деятельности по охране окружающей среды позволило бы эффективно сочетать государственные возможности концентрации финансовых, организационных, информационных, научных и иных ресурсов, с одной стороны, и заинтересованность частных инвесторов в отношении конечных результатов - с другой. Идеи государственно-частного партнерства далеко не новы, имеется зарубежный опыт их использования, например в США, Великобритании и др. В последние годы эти идеи становятся востребованными и в нашей стране. В ряде государственных программных документов поставлены задачи развития такого партнерства, в связи с чем появились понятия "принципы государственно-частного партнерства", "инвестиционные проекты, осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства" и т. п. Эти понятия не являются правовыми; скорее, они относятся к сфере государственной политики взаимодействия государства и частного бизнеса в вопросах решения крупных народнохозяйственных задач. Встречаются они и в законодательстве. Так, Бюджетный кодекс РФ <5> (ст. 179.2) определяет, что Инвестиционный фонд Российской Федерации, включающий часть средств федерального бюджета, подлежит использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. -------------------------------- <5> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ, от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ, от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 111-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. N 174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 49-ФЗ, от 1 июля 2005 г. N 78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. N 127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 159-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. N 176-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ, от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. N 237-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ, от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ, от 24 ноября 2008 г. N 205-ФЗ, от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ, от 9 февраля 2009 г. N 17-ФЗ, от 9 апреля 2009 г. N 58-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ, от 18 июля 2009 г. N 181-ФЗ, от 19 июля 2009 г. N 192-ФЗ, от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ, от 22 сентября 2009 г. N 218-ФЗ, от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ, от 28 ноября 2009 г. N 283-ФЗ, от 17 декабря 2009 г. N 314-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П и от 22 июня 2009 г. N 10-П // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 1999. N 28. Ст. 3492; 2000. N 1 (часть 1). Ст. 10; 2000. N 32. Ст. 3339; 2001. N 1 (часть 1). Ст. 2; 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3429; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030; 2002. N 22. Ст. 2026; 2002. N 28. Ст. 2790; 2002. N 30. Ст. 3021; 2002. N 30. Ст. 3027; 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. N 28. Ст. 2886; 2003. N 28. Ст. 2892; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4443; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2003. N 50. Ст. 4844; 2003. N 52 (часть 1). Ст. 5036; 2003. N 52 (часть 1). Ст. 5038; 2004. N 27. Ст. 2803; 2004. N 34. Ст. 3526; 2004. N 34. Ст. 3535; 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5277; 2004. N 52 (часть 2). Ст. 5278; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 8; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 21; 2005. N 19. Ст. 1756; 2005. N 27. Ст. 2717; 2005. N 42. Ст. 4214; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5572; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5589; 2005. N 52 (ч. 2). Ст. 5602; 2006. N 1. Ст. 8; 2006. N 1. Ст. 9; 2006. N 2. Ст. 171; 2006. N 6. Ст. 636; 2006. N 43. Ст. 4412; 2006. N 45. Ст. 4627; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5503; 2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 28; 2007. N 17. Ст. 1929; 2007. N 18. Ст. 2117; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5424; 2007. N 46. Ст. 5553; 2007. N 50. Ст. 6246; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617; 2008. N 48. Ст. 5500; 2008. N 49. Ст. 5723; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 18; 2009. N 7. Ст. 785; 2009. N 27. Ст. 3383; 2009. N 29. Ст. 3618; 2009. N 15. Ст. 1780; 2009. N 29. Ст. 3582; 2009. N 29. Ст. 3629; 2009. N 30. Ст. 3739; 2009. N 39. Ст. 4532; 2009. N 48. Ст. 5711; 2009. N 48. Ст. 5733; 2009. N 51. Ст. 6151; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.

Анализируя попытки практического применения этих принципов, можно сделать вывод, что приоритетными предметными (отраслевыми) сферами государственно-частного партнерства в настоящее время становятся крупные социально значимые инвестиционные проекты, в реализации которых в равной мере заинтересованы как публично-правовые образования, так и частный капитал: жилищное строительство, реконструкция объектов коммунального хозяйства и взаимосвязанные с ними отрасли промышленности, развитие инфраструктуры автомобильного, железнодорожного, водного и воздушного транспорта, создание особых экономических зон и проч. Использование всех форм государственно-частного партнерства указано в качестве одной из задач, необходимых для выполнения ряда федеральных целевых программ, например Программы "Жилище", Программы "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" и др. На условиях государственно-частного партнерства реализуется ряд подпрограмм по комплексному развитию транспортной инфраструктуры <6>. Идеи такого партнерства заложены в некоторых Федеральных законах, предусматривающих использование бюджетных и внебюджетных источников капитальных вложений: "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <7>, "О концессионных соглашениях" <8>, "Об особых экономических зонах в РФ" <9>. -------------------------------- <6> См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. N 848 "О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)". С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства РФ от 31 мая 2006 г. N 338, от 9 июля 2007 г. N 437, от 10 апреля 2008 г. N 258, от 20 мая 2008 г. N 377, от 17 марта 2009 г. N 236, от 29 октября 2009 г. N 864 и от 21 декабря 2009 г. N 1035, распоряжениями Правительства РФ от 21 октября 2004 г. N 1355-р и от 21 апреля 2006 г. N 553-р // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4895; 2004. N 44. Ст. 4362; 2006. N 18. Ст. 2031; 2006. N 30. Ст. 3387; 2006, прил. к N 30; 2007. N 29. Ст. 3713; 2008. N 17. Ст. 1879; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3510; 2009. N 13. Ст. 1553; 2009. N 46. Ст. 5485; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6567; Приказ Федерального дорожного агентства от 9 июля 2007 г. N 50 "О реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства". С изм. и доп., внесенными Приказом Федерального дорожного агентства от 7 декабря 2007 г. N 95 // Документ официально опубликован не был; и др. <7> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 246-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ, от 22 сентября 2009 г. N 218-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 351-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5744; 2009. N 29. Ст. 3582; 2009. N 39. Ст. 4532; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6427. <8> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 332-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ, от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ и от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3126; 2007. N 46. Ст. 5557; 2007. N 50. Ст. 6245; 2008. N 27. Ст. 3126; 2009. N 29. Ст. 3582; 2009. N 29. Ст. 3601. <9> См.: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 июня 2006 г. N 76-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 25 декабря 2009 г. N 340-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127; 2006. N 23. Ст. 2383; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 45. Ст. 5417; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6416.

Сами принципы государственно-частного партнерства в этих актах не воспроизводятся, но исходя из существа выстраиваемых на их основе отношений можно попытаться сформулировать некоторые из них в виде следующих положений: - социальная значимость, с одной стороны, и капиталоемкость, с другой стороны, как основные критерии для выбора инвестиционных проектов, осуществляемых на основе государственно-частного партнерства; - наличие взаимных прав и обязанностей в рамках заключенного сторонами (публично-правовыми образованиями и субъектами хозяйственной деятельности) соглашения; - предварительная оценка эффективности предполагаемого к совместной реализации инвестиционного проекта; - учет требований законодательства о защите конкуренции при отборе совместно финансируемых инвестиционных проектов и проч. К числу социально значимых и капиталоемких, безусловно, могут быть причислены инвестиционные проекты, направленные на снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности и на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (земель, водных объектов и проч.). Такие проекты зачастую невыполнимы без решения задач по реконструкции и модернизации как собственно производственных объектов, так и объектов инфраструктуры, находящихся в государственной или муниципальной собственности, например объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод населенных пунктов (объектов ВКХ). Проблема модернизации и (или) реконструкции в ряде случаев может быть решена только комплексно, особенно в крупных промышленных центрах, где объекты хозяйственной деятельности объединены производственно-технологическими связями и общей инфраструктурой (системы централизованного водоснабжения и водоотведения, очистные сооружения, объекты по размещению и переработке отходов производства, объекты энергоснабжения, транспортная и инженерная инфраструктура и проч.). Как правило, одновременно существуют проблемы рекультивации загрязненных земель, озеленения и благоустройства территорий общего пользования, санитарно-защитных зон, развития экологического мониторинга и т. п. Решение экологических проблем одного или двух предприятий в таких условиях малоэффективно, а иногда и невозможно по техническим причинам. Именно в подобных случаях необходимо объединение усилий и финансовых ресурсов публично-правовых образований и субъектов хозяйственной деятельности, в том числе на основе принципов государственно-частного партнерства. При комплексном подходе к решению таких проблем может одновременно достигаться как минимум две цели: повышение экономической эффективности производства за счет снижения его энерго - и ресурсоемкости, с одной стороны, и снижение уровней негативного воздействия на окружающую среду (выбросов, сбросов загрязняющих веществ и количества образующихся производственных отходов), с другой стороны. Другое возможное направление развития государственно-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды - это совместное осуществление мер по ликвидации так называемого прошлого экологического ущерба. Данная проблема возникла, как известно, еще в 1990-е годы, на начальных этапах приватизации, но до настоящего времени законодательством не разграничено бремя ответственности государства (прежнего собственника) и новых собственников в таких вопросах, как реабилитация загрязненных территорий, рекультивация земель, утилизация накопленных промышленных отходов (в том числе опасных) и ряд других. Отработка правовых механизмов государственно-частного партнерства в решении данной проблемы планируется в рамках реализации в 2009 - 2012 гг. проектов стимулирования повторной застройки и реабилитации промышленных объектов в пределах городской застройки, проектов по развитию природоохранной инфраструктуры, реализации проектов совместного инвестирования ликвидации экологического ущерба, возникшего в результате хозяйственной деятельности на объектах, находящихся в государственной либо муниципальной собственности <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Коллегии Ростехнадзора от 2 апреля 2008 г. N ПК-2 "Совершенствование деятельности по обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия предприятий на окружающую среду и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью" // Безопасность труда в промышленности. 2008. N 5.

Правовые формы государственно-частного партнерства должны выбираться с учетом специфики объекта совместного инвестирования и круга субъектов, участвующих в проекте. Так, соглашение о совместной инвестиционной деятельности, заключаемое в рамках проекта, может содержать элементы административного регулирования в случаях, когда одной из сторон является субъект, хозяйственная деятельность которого стала причиной возникших экологических проблем, т. е. сам виновник загрязнения. Рассматривая принципы государственно-частного партнерства как основу для появления новых правовых механизмов финансирования, не следует все же абсолютизировать их значение применительно к решению экологических проблем. Основным побудительным мотивом участия в таких проектах частных инвесторов (если это не связано с решением их собственных экологических проблем) является возможность получения прибыли, а инвестиции в охрану окружающей среды не дают непосредственной выгоды и чаще всего имеют длительные сроки окупаемости. В этом одно из принципиальных отличий государственно-частного партнерства в сфере охраны окружающей среды от, например, сферы жилищного строительства, инвестиции в которое в условиях дефицита жилья и высоких рыночных цен на него остаются привлекательными. Правовые формы государственно-частного партнерства, к сожалению, не нашли должного отражения в проекте Экологического кодекса РФ (далее - проект Кодекса), и тому есть несколько причин. Во-первых, такая задача не была поставлена в проекте концепции Экологического кодекса РФ, положения которого легли в основу работы над проектом Кодекса. Во-вторых, основная цель работы над проектом Кодекса заключалась в попытке кодификации действующего законодательства об охране окружающей среды, а не во внедрении новых правовых механизмов, которые могут существенно повлиять на всю систему правового регулирования. Наконец, вопрос об оптимальных правовых формах государственно-частного партнерства в рассматриваемой сфере, о соотношении этих форм с иными элементами правового механизма охраны окружающей среды нуждается в отдельном исследовании и практической апробации. Но саму идею такого партнерства применительно к сфере охраны окружающей среды следует понимать шире, а не сводить исключительно к реализации совместных инвестиционных проектов. Любые формы государственной поддержки субъектов хозяйственной деятельности при решении ими собственных или иных экологических проблем в известном смысле представляют собой государственно-частное партнерство. Проект Кодекса базируется на традиционном подходе в вопросах стимулирования инвестиционной деятельности в сфере охраны окружающей среды и предлагает целую систему экономико-правовых мер, включая предоставление льгот по налогам, сборам и обязательным неналоговым платежам (в том числе по плате за негативное воздействие на окружающую среду), меры тарифно-таможенного и тарифного регулирования, предоставление инвестиционных налоговых кредитов и иные формы экономического стимулирования. Эти меры носят рамочный характер и по большей части предполагают их дальнейшую конкретизацию в актах иного отраслевого законодательства (налогового, бюджетного, законодательства о таможенном тарифе и др.). Однако это не умаляет их значения, поскольку позволяет законодательно закрепить меры экономического стимулирования инвестиционной деятельности как одно из основных направлений государственной политики в сфере охраны окружающей среды и создать необходимые предпосылки для будущего законотворчества.

Название документа