Кодификация законодательства об охране окружающей среды как реализация единой государственной экологической политики
(Волков Г. А.) ("Экологическое право", 2010, N 6) Текст документаКОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК РЕАЛИЗАЦИЯ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ <*>
Г. А. ВОЛКОВ
Волков Г. А., профессор кафедры Экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Статья посвящена проблемам формирования и реализации единой государственной экологической политики при кодификации экологического законодательства.
Ключевые слова: экологическое законодательство, экологический кодекс, кодификация, экологическая политика, принципы законодательства.
The article deals with the problems of formation and realization of a uniform state environmental policy of codification of environmental legislation.
Key words: environmental legislation, Environmental Code, codification, environmental policy, principles of legislation.
В последнее время высшая политическая власть уделяет все больше внимания проблемам экологии, охране окружающей среды. 30 января 2008 г. в выступлениях В. В. Путина и Д. А. Медведева на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу "О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации" <1> было обращено внимание на проблемы охраны окружающей среды, в том числе опережающий рост образования токсичных отходов по сравнению с темпом роста ВВП, минимизация негативных последствий интенсивной хозяйственной деятельности при реализации крупных инвестиционных проектов, экологическая чистота источников питьевого водоснабжения, утилизация отходов и выбросов вредных веществ в атмосферу в связи с ростом промышленности и объемом транспортных перевозок, трансграничные загрязнения территории России. Поставлены задачи реализовать уже принятые решения, создать действенную систему экологической безопасности в стране, вывести природоохранную работу на уровень системной, ежедневной обязанности государственной власти всех уровней, принять Федеральную целевую программу по химической и биологической безопасности на 2009 - 2013 гг. и в целом создать необходимые предпосылки, чтобы в дальнейшем рост российской экономики базировался на высоких экологических стандартах. -------------------------------- <1> URL: http:// archive. kremlin. ru/ text/ appears/ 2008/ 01/ 158674.shtml.
Отдельно были обозначены проблемы недостатка правовой базы природоохранной деятельности, которая не стимулирует переход на экологически эффективные технологии и проведение природоохранных мероприятий: не определены статус и режим регулирования пограничных и трансграничных водных объектов и особо охраняемых природных территорий, медленные темпы реформы технического регулирования, отсутствие правовых механизмов возмещения экологического вреда. В дополнение поставлены задачи ликвидации отходов, накопленных в результате десятилетий хозяйственной и военной деятельности, техногенных аварий, стимулирования создания в экономике целого сектора чистых технологий, развития экологических новаций, рынка инновационных технологий, решения вопросов утилизации и вторичного использования отходов - создания целой отходоперерабатывающей индустрии, ужесточение санкций за негативное воздействие предприятий на окружающую среду, изменение эффективности государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере, в том числе исключение дублирования функций. 27 мая 2010 г. Д. А. Медведевым на заседании Президиума Госсовета по проблемам экологии <2> поставлена главная задача - формирование и реализация единой государственной политики по охране окружающей среды. Среди зависимых задач названы: реформирование системы госуправления в сфере охраны окружающей среды, кодификация законодательства об охране окружающей среды, создание комплексной системы государственного экологического мониторинга, совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, переход на принципы наилучших существующих технологий, создание заинтересованности в этом бизнеса, усиление ответственности за экологические правонарушения, разработка более реальных механизмов возмещения вреда окружающей среде, обязать нарушителей оперативно ликвидировать загрязнения, в том числе самые сложные загрязнения, такие, как нефтяные. Исполнение экологического законодательства должно стать нормой поведения. -------------------------------- <2> URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/7872.
Было бы неправильным утверждать, что ранее вопросам экологической политики совсем не уделялось внимания. Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 <3> были одобрены Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития согласно приложению, Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 <4> утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, наконец, распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р <5> одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации. -------------------------------- <3> См.: Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436. <4> См.: Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572. <5> См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Однако провозглашение основных положений государственной политики по охране окружающей среды еще не означает создания объективных предпосылок для их системной реализации. Подтверждением является хаотичность приведенных документов. Из их содержания не вполне ясно, как соотносятся эти документы по названию и содержанию, как соотносятся поставленные цели документов - "основа для конструктивного взаимодействия... по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды", "последовательный переход к устойчивому развитию", "формирование и последовательная реализация единой государственной политики в области экологии", кто их должен реализовывать и в каком порядке. С другой стороны, совершенно очевидно, что все названные документы содержат политические нормы, направленные на формирование нового законодательства, которые должны быть воплощены в конкретных нормативных правовых актах и подкреплены организационными и идеологическими мероприятиями. Усилия по кодификации законодательства об охране окружающей среды были предприняты МПР России в 2005 г., которое поставило задачу разработки концепции Экологического кодекса Российской Федерации. Проект концепции был разработан, в июне 2007 г. прошла его презентация, а сам проект был размещен на сайте МПР России <6> 8 октября 2007 г. <7>. Однако проект концепции Экологического кодекса Российской Федерации так и не был утвержден. -------------------------------- <6> В настоящее время - Минприроды России. <7> URL: http:// www. mnr. gov. ru/ part/?act=more&id=660&pid=33.
По ознакомлении с Концепцией сразу возник ряд вопросов об упорядочении использования терминов, об уточнении сферы действия и предмета правового регулирования Экологического кодекса, о соотношении публично - и гражданско-правовых методов регулирования экологических отношений. Представляется, что причиной, из-за которой проект концепции Экологического кодекса Российской Федерации так и остался проектом, является отсутствие согласованного решения по наиболее важным вопросам кодификации и пределов кодификации: основной идеи, цели и предмета правового регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новых прав и обязанностей, в том числе с учетом ранее имевшихся, места будущего закона в системе действующего законодательства. Эти проблемы могли бы быть решены при наличии четкого представления об основах единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды. Тем не менее, несмотря на оставшиеся не решенными концептуальные вопросы, в 2007 г. МПР России было принято решение о параллельной разработке Общей и Особенной частей Экологического кодекса Российской Федерации на базе имеющейся концепции. Проект Общей части Экологического кодекса Российской Федерации был разработан научным учреждением "Научно-исследовательский институт экологических проблем" на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции (НТПр) для государственных нужд АТ-12-03/78 от 24 мая 2007 г. В подготовке отдельных глав Общей части Экологического кодекса Российской Федерации принимали участие преподаватели юридического факультета МГУ в личном качестве по договору субподряда. Проект особенной части Экологического кодекса Российской Федерации был разработан юридическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова на основании государственного контракта на создание и поставку научно-технической продукции (НТПр) для государственных нужд АТ-12-03/77 от 24 мая 2007 г. Соисполнителем работы выступило некоммерческое партнерство "Институт независимых правовых экспертиз". К сожалению, разработанный проект Экологического кодекса Российской Федерации так и остался не обнародованным, известным лишь ограниченному кругу лиц. Важнейшие концептуальные вопросы нашли отражение в главе 1 "Основные положения" проекта общей части Экологического кодекса Российской Федерации, в статьях, посвященных основным понятиям, законодательству об охране окружающей природной среды и основным принципам законодательства. В основных понятиях систематизированы существующие понятия, которые были ранее закреплены в основных законодательных нормативных правовых актах, прежде всего таких, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Введены также новые понятия по предложению разработчиков других глав проекта Экологического кодекса Российской Федерации. Законодательство об охране окружающей природной среды определено как состоящее только из законодательных нормативных правовых актов - федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Разграничено законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны окружающей среды, и природоресурсное законодательство, а также дано соотношение законодательства об охране окружающей среды с законодательством об охране здоровья и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Отношения в сфере использования природных ресурсов регулируются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, о животном мире, иным природоресурсным законодательством. Отношения в сфере охраны окружающей природной среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством об охране здоровья и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Обобщены и систематизированы закрепленные ранее в разных федеральных законах разрозненные принципы законодательства. В них сконцентрированы, по мнению разработчиков, основные положения государственной политики в сфере охраны окружающей среды. К таковым отнесены следующие: - обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду; - презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; - рациональное использование природных ресурсов; - приоритет сохранения особо охраняемых природных территорий и объектов; - снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; - обеспечение права каждого на получение своевременной, полной, достоверной информации о состоянии окружающей природной среды; - участие граждан и общественных объединений в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду; - экономическое стимулирование природоохранной деятельности; - идеологическое обеспечение охраны окружающей природной среды; - независимость контроля в области охраны окружающей природной среды; - ограничение или запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей природной среды, а также реализация проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей природной среды. Несмотря на то что разработанный проект Экологического кодекса Российской Федерации пока не востребован, проделанная работа представляет значительный прогресс на пути кодификации законодательства об охране окружающей среды. Поставленные не так давно высшим руководством страны задачи по формированию единой государственной экологической политики и ее реализации говорят о том, что многие из них были предугаданы разработчиками. Накопленный опыт и результат научно-исследовательской работы могут стать объективной основой для решения задач, в том числе новых, по реализации единой государственной экологической политики. Вместе с тем успешная кодификация законодательства об охране окружающей среды может быть проведена лишь при условии доработки концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации, которая должна стать одним из основных документов, формализующих единую государственную экологическую политику.
Название документа