Правовая природа разовых и регулярных платежей за пользование недрами по российскому законодательству

(Кадомцева А. Е.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2013, N 12) Текст документа

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА РАЗОВЫХ И РЕГУЛЯРНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

А. Е. КАДОМЦЕВА

Кадомцева Анжелика Евгеньевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета.

Данная статья посвящена анализу специфики правовой природы платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий.

Ключевые слова: регулярные платежи; разовые платежи; недра; полезные ископаемые; принцип платности.

Legal nature of single and regular payments for entrails use according to the Russian legislation A. E. Kadomtseva

Kadomtseva Angelika Evgenievna, Candidate of Laws, Associate Professor of Chair of Legal Protection of Environment of Saint-Petersburg State University.

The given article deals with the specific analysis of legal nature of single and regular payments for entrails use under certain conditions.

Key words: regular payments; single payments; entrails; useful minerals; payment principle.

Базовым экономическим сектором в Российской Федерации, который играет центральную роль для развития страны и формирования доходной части бюджета, является природно-сырьевой сектор. Поэтому чрезвычайно актуальным представляется установление оптимальной платы за пользование природными ресурсами. В настоящее время существует проблема оптимизирования системы платежей за пользование природными ресурсами для повышения ее эффективности. Принципиально важным в процессе совершенствования любой системы в принципе и системы взимания платежей в частности является ее тщательный анализ, в результате которого проявляются сильные и слабые стороны системы по всем изучаемым направлениям: организационному, элементному, функциональному. В процессе проведения данного анализа представляется рациональным использование сравнительного метода в отношении отдельных аналогичных характеристик существующих систем на предмет соответствия задачам и целям анализируемого объекта. Зарубежный опыт взимания платы за природные ресурсы свидетельствует о том, что способы осуществления данного процесса весьма разнообразны. Это зависит от политической обстановки, степени экономического развития, традиций взимания платежей, ситуации на мировых рынках, уровня разработки месторождений и т. п. С учетом специфики Российской Федерации для нас могут быть приемлемы определенные элементы системы платежей, применяемой в экономически развитых странах. Место природоресурсных платежей в экономике Российской Федерации все больше меняется в последние годы. В СССР не существовало единого понятия природоресурсных платежей. Таковыми считались: плата за загрязнение окружающей среды, плата за использование лесного фонда, плата за водные ресурсы, плата за землю и т. д. При этом одни относились к налогам, другие - к неналоговым платежам, третьи, по мнению ряда авторов, - к сборам. В современной России происходит реформирование законодательства, вследствие чего природоресурсные платежи претерпевают изменения как по форме, так и по содержанию. Однако, несмотря на данный процесс, четкого правового определения природоресурсных платежей пока нет. Взимание платежей государством при пользовании недрами является результатом реализации государством полномочий собственника содержимого недр, а также возможности частных лиц приобретать права на добытые из недр полезные ископаемые. Лишь то, что добыто из недр, а именно полезные ископаемые и иные ресурсы, может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> (далее - Закон РФ "О недрах")). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Закон РФ "О недрах" включает в себя самостоятельный раздел, в котором установлено, что платежи при пользовании недрами систематизированы (ст. 39). Данная статья предполагает три самостоятельных вида платежа, в частности разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, указанных в лицензии (далее - разовые платежи), и регулярные платежи за пользование недрами (далее - регулярные платежи). Особенности и специфика правовой природы разовых платежей при наступлении ряда событий, указанных в лицензии, состоят в том, что это один из обязательных установленных законодательством платежей, в основе уплаты которого содержатся как частноправовые, так и публично-правовые аспекты. Правовая основа взимания разовых платежей базируется на Законе РФ "О недрах" (ст. 40) и ряде постановлений Правительства РФ (Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 94 "О порядке определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии" <2>, Постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 206 "Об утверждении Положения о возмещении расходов на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых и суммы уплаченного в соответствии с условиями совмещенной лицензии разового платежа за пользование участком недр лицам, которым в соответствии с частью пятой статьи 2.1 Закона Российской Федерации "О недрах" отказано в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, и о выплате им вознаграждения" <3>). Отметим особо нормативные правовые акты, относящиеся к методике расчета платежей за пользование недрами: Приказ Минприроды России от 30 сентября 2008 г. N 232 "Об утверждении Методики по определению стартового размера разового платежа за пользование недрами" (вместе с Методикой расчета минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами) <4> и Приказ Роснедр от 5 мая 2008 г. N 417 "Об утверждении Временных методических рекомендаций по определению стартовых размеров разовых платежей за пользование недрами при подготовке конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, содержащими твердые полезные ископаемые" <5>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 843. <3> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1306. <4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 3. <5> Документ официально опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

В целом порядок исчисления разовых платежей проходит в несколько этапов. В первую очередь определяется стартовый, а после - окончательный размер разового платежа. В соответствии с названной выше Методикой стартовый размер разового платежа высчитывается по специальной формуле, в которой его минимальное значение составляет не менее 10% расчетной величины суммы налога на добычу полезных ископаемых, который умножается на интегральный поправочный коэффициент, описывающий соответствующий участок недр. Исключение составляют участки недр федерального значения и участки недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов. В качестве указанного коэффициента принимаются во внимание уровень геологической изученности участка недр, развитость инфраструктуры территории, а также географические и экономические аспекты. Окончательные размеры разовых платежей определяются по результатам конкурса или аукциона и устанавливаются в лицензии на пользование недрами. Административный регламент Роснедр <6> устанавливает, что первичным условием регистрации заявки на участие в конкурсе (аукционе) является уплата задатка наряду с внесением заявителем сбора за участие в конкурсе (аукционе). Подаче заявки на участие в конкурсе (аукционе) предшествуют заключение договора с территориальным органом Роснедр о задатке и уплата суммы задатка по реквизитам. -------------------------------- <6> См.: Административный регламент Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденный Приказом Минприроды России от 17 июня 2009 г. N 156 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 38.

Денежная сумма в качестве задатка выплачивается заявителем для обеспечения исполнения обязанности по уплате разового платежа, следствием этого является допуск к участию в конкурсе (аукционе). Сумма задатка устанавливается в процентном соотношении от размера стартового разового платежа. Если заявитель побеждает в конкурсе (аукционе), то задаток вносится в счет окончательного размера разового платежа. В результате разовый платеж вносится двумя частями: первая из них вносится в форме задатка и имеет обеспечительный, договорный характер; вторая часть предполагает отчуждение и перечисление денежных сумм в соответствующие бюджеты Российской Федерации в виде недостающей суммы разового платежа. Анализируя правовую конструкцию взимания регулярных платежей, можно сделать вывод, что данные платежи по своей правовой природе близки к налогам. Нормативно-правовую базу взимания регулярных платежей составляют: Закон РФ "О недрах" (ст. 43); постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2003 г. N 249 "О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации" <7>); -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2003. N 18. Ст. 1721.

приказы Минприроды России (Приказ МПР России от 22 ноября 2002 г. N 770 "Об утверждении Временных методических рекомендаций по расчету конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации" <8>, Приказ МПР РФ от 5 сентября 2002 г. N 558 "О введении в действие Методических рекомендаций по установлению геолого-географических критериев обоснования конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами" <9>); -------------------------------- <8> Документ официально опубликован не был. Доступ из СПС "КонсультантПлюс". <9> Природно-ресурсные ведомости. 2002. N 40.

индивидуальные правовые акты налоговых органов (такие, как Приказ МНС РФ от 11 февраля 2004 г. N БГ-3-21/98@ "Об утверждении формы расчета регулярных платежей за пользование недрами и порядка ее заполнения" <10>). -------------------------------- <10> Российская газета. 2004. 17 марта.

В соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона РФ "О недрах" регулярные платежи взимаются не за предоставление исключительных прав пользования недрами, а вносятся в процессе осуществления соответствующего вида работ, предусмотренного лицензией на право пользования недрами в границах выделенного участка недр. Регулярным платежам за пользование недрами также присущ ряд признаков налогового платежа, содержащихся в п. 1 ст. 8 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ), а именно: 1) регулярные платежи - это обязательные платежи ввиду обязанности по их уплате, установленной законом (п. 10 ст. 22, ст. ст. 39, 40 Закона РФ "О недрах"), кроме того, обязанность по их уплате определена Конституцией РФ (ст. 36); 2) регулярный платеж индивидуально безвозмезден; это связано с тем, что его уплата юридически не приводит к возникновению у государства встречного обязательства оказать в пользу плательщика услугу или совершить иные юридически значимые действия; 3) по аналогии с налогами регулярные платежи выражены в денежной форме; 4) в соответствии с бюджетным законодательством РФ регулярные платежи вносятся в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, поскольку зачисляются в соответствующие бюджеты. Кроме того, в соответствии со ст. 43 Закона РФ "О недрах", регламентирующей порядок исчисления и уплаты регулярных платежей за пользование недрами, можно сформулировать элементы обложения регулярными платежами по аналогии с элементами налогообложения, предусмотренными в ст. 17 НК РФ. Особенность регулярных платежей состоит в том, что их размеры определяются в соответствии со стадиями геологического процесса и устанавливаются в пределах максимальных и минимальных размеров ставок, указанных в ст. 43 Закона РФ "О недрах". Они зависят от условий недропользования и учитывают геолого-географические критерии обоснования конкретных ставок, а именно: размер участка недр, экономико-географические условия, продолжительность работ, вид полезного ископаемого, степень геологической изученности района разработок и степень риска. Перечисленные факторы учитываются в специальной формуле расчета конкретных размеров ставок регулярного платежа в виде суммы поправочных коэффициентов по Рекомендациям, утвержденным Приказом МПР РФ N 558 и Приказом МПР России N 770. Сходство регулярных платежей и налогов указывает на наличие у налоговых органов полномочий по контролю за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты регулярных платежей за пользование недрами. Это подтверждено положениями бюджетного законодательства РФ, согласно которым данные платежи отнесены к налоговым доходам бюджета (ст. ст. 20, 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Согласно ст. 30 НК РФ налоговые органы имеют полномочия по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет РФ не только налогов и сборов, но и иных обязательных платежей в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Федеральная налоговая служба является администратором регулярных платежей за пользование недрами. Недропользователь обязан ежеквартально, при этом не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, представлять в территориальные органы Федеральной налоговой службы по местонахождению участка недр расчеты регулярных платежей за пользование недрами по формам, утверждаемым Минфином России по согласованию с Минприроды России (п. 6 ст. 43 Закона РФ "О недрах"). При этом у налоговых органов нет полномочий осуществлять налоговый контроль в отношении регулярных платежей за пользование недрами. ФНС России несколько раз обращалась в Минфин России по данному вопросу, а также с просьбой передать полномочия по администрированию регулярных платежей за пользование недрами органам Минприроды России. Выделим общие признаки, характеризующие разовые и регулярные платежи, которые объединяют их в систему платежей и разграничивают с налогами и сборами по НК РФ: при установлении размеров разовых и регулярных платежей учитываются условия недропользования, которые охватывают геологические, географические и экономические факторы. Это способствует рациональному использованию и охране содержимого недр. Учет данных факторов дифференцирует размер получаемого дохода в зависимости от характеристик используемого участка недр и добываемого вида полезного ископаемого. Поэтому именно в лицензионном соглашении прописываются окончательная сумма разового платежа, установленная по результатам конкурса (аукциона), и конкретные ставки регулярных платежей; системы платежей при пользовании недрами устанавливают обязанность по внесению, порядок исчисления и уплаты регулярных платежей (Закон РФ "О недрах"). Тем самым они выведены за действие норм законодательства РФ о налогах и сборах. Нюансы уплаты платежей уточняются на уровне подзаконных актов - соответствующих постановлений Правительства РФ и приказов Минприроды России; так как плательщиками разовых и регулярных платежей выступают пользователи недр, то с момента государственной регистрации лицензии на пользование участком недр возникает обязанность по своевременному и правильному внесению соответствующих платежей (ч. 7 ст. 9 Закона РФ "О недрах"). Исходя из вышеизложенных признаков порядка установления, исчисления и уплаты разовых и регулярных платежей за пользование недрами можно сделать вывод, что они обусловлены спецификой недропользования, которая основана на принципе платности пользования недрами. Разовые и регулярные платежи представляют собой особую группу публично-правовых платежей, взимание которых не только направлено на удовлетворение фискального интереса государства, но и позволяет решать задачи комплексного рационального использования и охраны недр. Таким образом, система российского финансового права признает платежи за пользование недрами (разовые и регулярные) самостоятельной правовой категорией, что практически и теоретически обоснованно.

Название документа