Особенности правовой природы разовых и регулярных платежей за пользование недрами в системе платежей при пользовании недрами по законодательству Российской Федерации

(Суткевич Е. А.) ("Финансовое право", 2011, N 2) Текст документа

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ РАЗОВЫХ И РЕГУЛЯРНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ НЕДРАМИ В СИСТЕМЕ ПЛАТЕЖЕЙ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Е. А. СУТКЕВИЧ

Суткевич Елена Александровна, главный специалист-эксперт юридического отдела Управления делами Федерального агентства по недропользованию, аспирант кафедры финансового права Государственного университета - Высшей школы экономики при Правительстве Российской Федерации.

В статье исследуются вопросы правовой природы разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, а также регулярных платежей за пользование недрами, правовые конструкции их уплаты по действующему законодательству Российской Федерации.

Ключевые слова: платежи при пользовании недрами, разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, регулярные платежи за пользование недрами, налоги.

The article inquires into questions of legal nature of one-time mineral payments occurrence of events under mining license and regular mineral payments, legal mineral levy constructions according to effective Russian legislation.

Key words: mineral payments, one-time mineral payments occurrence of events under mining license, regular mineral payments, taxes.

Право государства взимать платежи при пользовании недрами или, как в свое время писал академик Иван Иванович Янжул, "право фиска на получение дохода с горного дела" есть следствие реализации государством полномочий собственника содержимого недр - горной регалии, а также возможности частных лиц присваивать себе добытые из недр полезные ископаемые - горной свободы <1>. Лишь то, что добыто из недр, "добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности", - гласит ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <2> (далее - Закон РФ "О недрах"). -------------------------------- <1> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М., 2002. С. 188 - 194. <2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Законом РФ "О недрах", включающим в себя самостоятельный раздел V "Платежи при пользовании недрами", платежи при пользовании недрами в ст. 39 сведены в систему. В нее входит четыре самостоятельных вида платежа <3>, включая разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (далее - разовые платежи за пользование недрами, разовые платежи), и регулярные платежи за пользование недрами (далее также - регулярные платежи). -------------------------------- <3> С 1 января 2011 г. в систему платежей при пользовании недрами входит только три самостоятельных платежа, так как вступили в действие изменения в Закон РФ "О недрах", отменяющие плату за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр.

Специфика правовой природы разового платежа за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, заключается в том, что это единственный из обязательных законно установленных платежей, в основе уплаты которого заложены как публично-правовые, так и частноправовые конструкции. Правовую основу взимания разовых платежей за пользование недрами составляют соответствующие нормативные правовые акты: Закон РФ "О недрах" (ст. 40), ряд постановлений Правительства Российской Федерации <4>, приказы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации <5>, а также индивидуальные правовые акты в виде приказов Федерального агентства по недропользованию <6>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 206 "Об утверждении Положения о возмещении расходов на поиск и оценку открытого месторождения полезных ископаемых и суммы уплаченного в соответствии с условиями совмещенной лицензии разового платежа за пользование участком недр лицам, которым в соответствии с частью пятой статьи 2.1 Закона Российской Федерации "О недрах" отказано в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, и о выплате им вознаграждения" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1306; Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 94 "О порядке определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 843. <5> См.: Приказ Минприроды РФ от 30 сентября 2008 г. N 232 "Об утверждении Методики по определению стартового размера разового платежа за пользование недрами" (вместе с "Методикой расчета минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами"), зарегистрированный в Минюсте РФ 22 декабря 2008 г. N 12914 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 3. <6> См.: Приказ Роснедр от 5 мая 2008 г. N 417 "Об утверждении Временных методических рекомендаций по определению стартовых размеров разовых платежей за пользование недрами при подготовке конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, содержащими твердые полезные ископаемые" // СПС "КонсультантПлюс".

По общему правилу порядок исчисления разовых платежей поэтапный, что предполагает сначала определение стартового, а затем окончательного размеров разовых платежей за пользование недрами. Согласно Методике по определению стартового размера разового платежа за пользование недрами, утвержденной Приказом Минприроды России <7>, стартовый размер разового платежа за пользование недрами рассчитывается по специальной формуле, согласно которой минимальный стартовый разовый платеж в размере не менее десяти процентов расчетной величины суммы налога на добычу полезных ископаемых умножается на интегральный поправочный коэффициент, характеризующий соответствующий участок недр (за исключением участков недр федерального значения и участков недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов). Данным коэффициентом учитывается степень геологической изученности участка недр, состояние инфраструктуры района и основные географо-экономические факторы. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. -------------------------------- <7> См.: Приказ Минприроды РФ от 30 сентября 2008 г. N 232 "Об утверждении Методики по определению стартового размера разового платежа за пользование недрами" (вместе с "Методикой расчета минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами"), зарегистрированный в Минюсте РФ 22 декабря 2008 г. N 12914 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 3.

При этом Административным регламентом Роснедр по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами <8> предусмотрено, что одним из условий регистрации заявки на участие в конкурсе (аукционе), помимо внесения заявителем сбора за участие в конкурсе (аукционе), является оплата задатка. До подачи заявки на участие в конкурсе (аукционе) заявитель заключает с территориальным органом Роснедр, указанным в извещении о проведении конкурса (аукциона), договор о задатке и производит оплату суммы задатка по реквизитам, указанным в порядке и условиях проведения конкурса (аукциона) на право пользования участком недр. -------------------------------- <8> Утвержден Приказом Минприроды России от 17 июня 2009 г. N 156 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 21.09.2009. N 38.

Денежные средства в качестве задатка выплачиваются заявителем в целях обеспечения исполнения обязанности по уплате разового платежа за пользование недрами и, как следствие, допуска к участию в конкурсе (аукционе). Размер задатка устанавливается в процентном соотношении от размера стартового разового платежа и, в случае признания заявителя победителем конкурса (аукциона), задаток засчитывается в счет окончательного размера разового платежа. В итоге разовый платеж, как правило, вносится двумя платежами: первый платеж обеспечительный, договорного характера, вносится в форме задатка; второй - в виде недостающей суммы разового платежа путем отчуждения и перечисления соответствующих денежных средств в федеральный бюджет либо бюджеты субъектов РФ. Сущностный анализ правовой конструкции взимания регулярных платежей за пользование недрами показал, что платежи эти по своей правовой природе тяготеют к налогам. Правовую основу взимания регулярных платежей за пользование недрами составляют помимо соответствующих нормативных правовых актов - Закона РФ "О недрах" (ст. 43), постановлений Правительства РФ <9> и приказов Минприроды России <10>, также индивидуальные правовые акты налоговых органов. Например, форма расчета регулярных платежей за пользование недрами и порядок ее заполнения, утвержденные Приказом МНС РФ от 11 февраля 2004 г. N БГ-3-21/98@ <11>. -------------------------------- <9> См.: Постановление Правительства РФ от 28 апреля 2003 г. N 249 "О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 18. Ст. 1721. <10> См.: Приказ МПР РФ от 5 сентября 2002 г. N 558 "О введении в действие Методических рекомендаций по установлению геолого-географических критериев обоснования конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами" // Природно-ресурсные ведомости. 2002. N 40; Приказ МПР РФ от 22 ноября 2002 г. N 770 "Об утверждении Временных методических рекомендаций по расчету конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <11> Российская газета. 2004. N 53.

Анализируя положения ч. 1 ст. 43 Закона РФ "О недрах", необходимо отметить, что регулярные платежи взимаются не за само предоставление исключительных прав пользования недрами, а уплачиваются недропользователем уже в процессе осуществления с целевым назначением соответствующего вида работ, предусмотренного лицензией на право пользования недрами в границах выделенного участка недр. Регулярным платежам за пользование недрами в определенной степени присущи все признаки налогового платежа, предусмотренные п. 1 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), в частности: - регулярные платежи являются обязательными платежами в силу обязанности по их уплате, установленной законом (п. 10 ст. 22, ст. ст. 39, 40 Закона РФ "О недрах"), более того, обязанность по их уплате является конституционно-правовой (ст. 36 Конституции РФ); - регулярный платеж индивидуально безвозмезден, так как уплата его строго юридически не приводит к возникновению у государства корреспондирующей обязанности либо встречного обязательства оказать в пользу плательщика какую-либо услугу или совершить иные юридически значимые действия; - регулярные платежи по аналогии с налогами представляют собой денежную форму отчуждения принадлежащих недропользователем на праве собственности денежных средств; - регулярные платежи уплачиваются в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, так как зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ. Более того, на основе положений ст. 43 Закона РФ "О недрах", регламентирующих порядок исчисления и уплаты регулярных платежей за пользование недрами, теоретически возможно определить и сформулировать элементы обложения регулярными платежами по аналогии с элементами налогообложения, предусмотренными в ст. 17 НК РФ. Особенностью регулярных платежей является то, что размеры их устанавливаются в строгом соответствии с этапами и стадиями геологического процесса и определяются в пределах максимальных и минимальных размеров ставок, установленных в ст. 43 Закона РФ "О недрах", в зависимости от конкрных платежей за пользование недрами, объединяющими их в систему платежей при пользовании недрами и разграничивающими с налогами и сборами по НК РФ, являются следующие: - обязанность по внесению и порядок исчисления и уплаты установлены в Законе РФ "О недрах" в рамках системы платежей при пользовании недрами, т. е. за пределами действия норм законодательства РФ о налогах и сборах; при этом особенности порядка уплаты платежей конкретизируются на уровне подзаконных актов - соответствующих постановлений Правительства РФ и приказов Минприроды России; - ввиду того, что плательщиками разовых и регулярных платежей являются пользователи недр, обязанность по своевременному и правильному внесению соответствующих платежей возникает у них с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - с даты вступления такого соглашения в силу (ч. 7 ст. 9 Закона РФ "О недрах"); - при исчислении размеров разовых и регулярных платежей за пользование недрами учитываются конкретные условия недропользования, охватывая основные геолого-, географо-экономические факторы, что способствует более рациональному использованию и, соответственно, охране содержимого недр и позволяет дифференцировать размер получаемого дохода (горной ренты) в зависимости от характеристик используемого участка недр и добываемого вида полезного ископаемого. В связи с этим только в лицензионном соглашении как неотъемлемом приложении к лицензии прописываются окончательная сумма разового платежа, установленная по результатам конкурса (аукциона), а также конкретные ставки регулярных платежей. Вышеперечисленные признаки порядка установления, исчисления и уплаты разовых и регулярных платежей за пользование недрами обусловлены спецификой недропользования в целом и теми целями, которые оно преследует через реализацию принципа платности пользования недрами. На наш взгляд, система платежей при пользовании недрами, включая разовые и регулярные платежи за пользование недрами, формирует особую группу публично-правовых платежей, взимание которых направлено не только на удовлетворение фискального интереса государства, но и на удовлетворение задач комплексного рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов России. В системе российского финансового права платежи при пользовании недрами следует признать как самостоятельную правовую категорию, что теоретически и практически обоснованно.

Название документа