Правовые аспекты нормирования изъятия полезных ископаемых в Российской Федерации

(Ямалетдинов Р. Р.) ("Экологическое право", 2011, N 1) Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НОРМИРОВАНИЯ ИЗЪЯТИЯ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Р. Р. ЯМАЛЕТДИНОВ

Ямалетдинов Р. Р., старший преподаватель кафедры аграрного и экологического права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы правового регулирования нормирования изъятия полезных ископаемых, его соотношение с правовыми мерами охраны окружающей среды и охраны недр.

Ключевые слова: полезные ископаемые, нормирование, охрана окружающей среды, охрана недр.

The article considers the issues of legal regulation of rating of seizure of natural resources, its correlation with legal measures of protection of environment and protection of subsoil.

Key words: natural resources, rating, protection of environment, protection of subsoil.

Тему нормирования изъятия полезных ископаемых нельзя назвать достаточно разработанной, в эколого-правовых исследованиях она если и затрагивается, то, как правило, в контексте обсуждения иных вопросов. Между тем в условиях декларируемого перехода страны к устойчивому развитию она приобретает особое, стратегическое значение. Прежде всего следует отметить, что проблема нормирования изъятия полезных ископаемых является комплексной и выходит за рамки собственно правового ее решения. Обсуждение возможности установления нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых может вестись в политическом, геологическом, юридическом, экономическом и даже морально-этическом аспектах. Например, рассуждения в геологическом ключе сводятся к тому, что полезные ископаемые невозобновимы, и какими-либо серьезными доводами для обратного утверждения геологическая наука не располагает. С морально-этических позиций установление нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых связано с рассуждениями на тему справедливости обогащения узкой группы недропользователей путем неограниченной добычи полезных ископаемых, которые вообще-то должны согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации <1> использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Но пока методика справедливого расходования прибылей от добычи нефти и газа еще только отрабатывается, несомненную выгоду от отсутствия нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых получают пользователи недр, в интересах которых максимально возможная добыча для оправдания понесенных затрат и получения сверхприбылей. Хотя предположим, что с их позиции установление нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых вредно в экономическом и инвестиционном отношении и не учитывает законы рынка. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

Введение нормативов изъятия полезных ископаемых может встретить возражения и политического характера. Во-первых, как отреагируют зарубежные потребители российских ресурсов на снижение их поставок из-за введения нормативов? Видимо, они вынуждены будут искать других поставщиков, поэтому кроме потери рынка сбыта снизятся поступления в бюджет, что в условиях кризиса весьма нежелательно. Поэтому с учетом современной геополитической ситуации и состояния экономики России ее добровольный отказ от поставок нефти и газа или снижения их объемов маловероятен. Во-вторых, нормативы изъятия ведут к ограничению добычи, что, в свою очередь, скажется на доходах бюджета. Логика здесь достаточно проста: успех реализуемой в стране государственной политики напрямую связан с доходами от продажи сырья, а установление нормативов их неизбежно уменьшит, а также снизит инвестиционную привлекательность месторождений, заинтересованность недропользователей во вложении средств в развитие производства и инфраструктуры прилегающих территорий. Появление нормативов изъятия полезных ископаемых фактически означает завершение эпохи сверхприбылей в горной отрасли, а сроки окупаемости вкладываемых в разработку месторождений средств существенно возрастут. А цены на полезные ископаемые - вещь капризная, могут упасть, что, собственно, и наблюдается. Поэтому, по мнению А. Илларионова, "самый лучший способ для России слезть с нефтяной иглы - как можно быстрее эту нефть добывать, пока на нее еще сохраняется приличный спрос. Не сдерживать добычу, а увеличивать! Доход, получаемый от продажи нефти сегодня, несопоставим с доходом, какой будет возможен, когда цены на нее упадут. Тогда останется горделиво сидеть на "стратегических" месторождениях, которые никому не будут нужны" <2>. Какие тут могут быть нормативы, ведь их задача совершенно противоположная - сдерживать добычу, сохранить запасы нефти и газа для будущих поколений россиян? Таким образом, вполне ожидаемым является неоднозначное восприятие идеи нормирования изъятия полезных ископаемых теми, от кого зависит возможность ее внедрения в практику горных отношений. -------------------------------- <2> Как слезть с нефтяной иглы? // Аргументы и факты. 2005. N 50(1311). С. 9.

В юридической литературе нормирование называется в числе основных правовых мер охраны окружающей среды <3>. По мнению А. И. Перчика, основная задача нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых заключается в регулировании процесса истощения недр <4>. Ряд ученых полагают, что нормирование изъятия ресурсов недр направлено на охрану не самих недр, а жизненно важных интересов предприятий, населения от угрозы истощения недр (нехватки природных ресурсов) <5>. Схожей позиции придерживаются авторы комментария к Федеральному закону "Об охране окружающей среды", которые считают, что нормативы изъятия (использования) природных ресурсов устанавливаются с целью обеспечить удовлетворение общественных потребностей в природных ресурсах, предупредить истощение этих ресурсов <6>. При этом отмечается отсутствие в законодательстве о недрах нормативов изъятия полезных ископаемых <7>. Между тем в настоящее время, как указывает М. М. Бринчук, применительно к недропользованию актуальнейшей является задача нормирования предельно допустимого изъятия ресурсов недр. Им проведен анализ проблемы нормирования изъятия ресурсов недр в контексте обеспечения энергетической безопасности страны и предложена для включения в проект Федерального закона о недрах специальная норма о нормативах изъятия ресурсов недр <8>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <3> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М.: Юристъ, 2002. С. 285. <4> См.: Перчик А. И. Горное право: Учебник. М.: Издательский дом "Филология три", 2002. С. 414. <5> См.: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности. М.: Анкил, 2003. С. 168. <6> См.: Сухова Е. А., Абанина Е. Н., Зенюкова О. В. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2007 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". <7> См.: Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 18. <8> См.: Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 5. С. 3.

Следует отметить, что каких-либо юридически значимых препятствий для реализации данного предложения в законодательстве Российской Федерации не имеется. Общие положения о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды содержатся в ст. 26 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <9>, согласно которой нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема изъятия компонентов природной среды, направлены на сохранение природных и природно-антропогенных объектов, обеспечение устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращение их деградации. В этой же статье указано, что нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования. В ряде природоресурсных законов положения о нормировании допустимого изъятия соответствующих природных ресурсов имеются, а в Законе Российской Федерации "О недрах" положения о нормировании изъятия полезных ископаемых отсутствуют <10>. Закон Российской Федерации "О недрах" не содержит положений ни о нормативах изъятия полезных ископаемых, ни о порядке их установления и применения. Законодательству о недрах более знаком такой вид нормативов, как нормативы потерь при добыче полезных ископаемых. Но, несмотря на близкое по смыслу наименование, этот вид нормирования не относится к нормированию изъятия полезных ископаемых. Не относится к нормированию изъятия ресурсов недр и согласованный уровень добычи полезных ископаемых, упоминаемый в п. 7 ст. 12 Закона Российской Федерации "О недрах" в качестве условия лицензии, потому что он согласовывается в целях обеспечения наиболее полного извлечения полезных ископаемых из конкретного месторождения, т. е. для сохранения способствующих этому горно-геологических условий. Следовательно, это условие лицензии направлено прежде всего на обеспечение условий для максимально полного извлечения полезных ископаемых и именно в этом аспекте на недопущение порчи месторождения. А задача нормативов допустимого изъятия полезных ископаемых заключается в ограничении уровня добычи не для обеспечения возможности полноценной разработки месторождения, а в собственно недроохранных целях, для сохранения залежей полезных ископаемых в недрах. Нормирование изъятия полезных ископаемых шире простого ограничения их добычи в рамках его согласованного в лицензии уровня. При применении нормативов изъятия следует предполагать решение не только экологических задач, являющихся основной целью, но и стратегических, связанных с обеспечением энергетической безопасности и национальных интересов страны. -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <10> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

То есть с позиции права в данном случае имеет место пробел в законодательстве о недрах, который не может быть устранен какими-либо известными теории права методами, поскольку применение норм других природоресурсных законов к недрам невозможно из-за специфики видов природопользования и самих природных ресурсов. И поскольку юридическая наука уже выработала подходы к восполнению данного пробела, осталось внести соответствующие коррективы в законодательство. В Законе Российской Федерации "О недрах" следует либо установить правила и критерии расчета нормированных объемов добычи полезных ископаемых, либо хотя бы продекларировать необходимость такого нормирования с последующей разработкой в подзаконных актах нормативов по отдельным видам полезных ископаемых с коэффициентами, обусловленными конкретными горно-геологическими условиями разработки месторождений. Главной задачей при моделировании конкретной нормы о нормировании должна стать разработка подзаконного механизма ее реализации. Можно предусмотреть, что добыча без нормативов могла бы предоставляться при разработке месторождений в сложных горно-геологических условиях либо со сложными условиями залегания полезных ископаемых. Кроме того, в целях стимулирования геологоразведки можно предусмотреть механизм учета в нормативах допустимого изъятия объемов разведанных недропользователем запасов полезных ископаемых. И в плане повышения инвестиционной привлекательности оптимальные нормативы могли бы устанавливаться соглашением сторон. Можно выделить еще и такие критерии установления нормативов, как общее количество разрабатываемых недропользователем месторождений, объем добываемого сырья, общее количество запасов полезных ископаемых в данном месторождении. Безусловно, по каждому месторождению, по видам полезных ископаемых нормативы допустимого изъятия могут устанавливаться отдельно. Что касается случаев поддержки депрессивных территорий, убыточных горных производств, то нормативы допустимого изъятия полезных ископаемых могли бы устанавливаться дифференцированно с учетом и этих обстоятельств. В любом случае нормативы должны будут устанавливаться таким образом, чтобы срок окупаемости вложенных инвестором в освоение месторождения средств был обозримо реален. То есть нормативы изъятия могут не только служить интересам охраны недр, но и стать эффективным инструментом государственной политики в сфере недропользования. Почему же нормативы изъятия полезных ископаемых до сих пор отсутствуют? Представляется, что правовые причины здесь не самые главные - сконструировать норму, сами нормативы изъятия, смоделировать процесс их применения не так сложно в нормотворческом аспекте. Дело, видимо, в том, что горное законодательство, регулируемые им общественные отношения с их участниками как содержательно, так и на уровне концепции не готовы к установлению нормативов изъятия полезных ископаемых. Установление данных нормативов, как представляется, означает совершенно иную философию горных отношений и их правового регулирования. Установление нормативов изъятия полезных ископаемых идет вразрез с интересами недропользователей, которые заинтересованы в увеличении объемов добычи полезных ископаемых, вовлечении в разработку новых месторождений. Такой же, по существу, является и позиция органов государственной власти, заинтересованной в максимально возможном пополнении казны за счет добычи полезных ископаемых. Кому же тогда нужны нормативы изъятия полезных ископаемых? Да, недра нашей страны богаты, и запасы полезных ископаемых в них достаточны, но важно разумно их тратить и сберечь для будущих поколений россиян. В последние годы в общественном сознании сложилось представление о нефти и газе как о бесконечных ресурсах, своеобразная "иллюзия неисчерпаемости огромной кладовой страны" <11>, хотя их запасы далеко не безграничны. Например, только на Ямале ежегодно добывается 580 млрд. кубометров газа, к 2020 г. его добычу планируется увеличить до 730 млрд. кубометров, а всего ресурсный потенциал Ямала по газу оценивается в 95 трлн. кубометров, что составляет 72% всех разведанных запасов российского газа <12>. Когда там кончится газ, подсчитать несложно. Поэтому прямой альтернативой таким представлениям является мысль, что добываться невозобновимые по своей природе полезные ископаемые уже сегодня должны экономно, а горная отрасль должна ориентироваться на обеспечение интересов будущих поколений, на устойчивое развитие не только современной, но и будущей России. Представляется, что основной задачей нормативов изъятия полезных ископаемых является предотвращение реальной угрозы жизненно важным интересам будущих поколений человечества, о которой говорится в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <13>. Хотя, к сожалению, в юридическом аспекте нормирование изъятия полезных ископаемых - это мера охраны недр, которую может себе позволить государство со стабильной экономикой, не особо зависящей от продажи сырья за рубеж. Введение нормативов изъятия полезных ископаемых ждет нас в будущем России, мы к этому обязательно придем. -------------------------------- <11> Бобылев С. Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России // Экологическое право. 2006. N 1. С. 42. <12> См.: Ямал: чужие здесь не ходят // Аргументы и факты. 2007. N 10(1375). С. 14. <13> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.

Название документа