Институты экологического права: комплексное исследование

(Анисимов А. П.) ("Журнал российского права", 2011, N 3) Текст документа

ИНСТИТУТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА: КОМПЛЕКСНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ <*>

А. П. АНИСИМОВ

Анисимов А. П., профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор.

В последние годы научные исследования в России постоянно радуют нас крупными проектами. В рамках науки экологического права ярким событием стал выход в свет коллективной монографии "Институты экологического права", подготовленной под руководством С. А. Боголюбова коллективом сотрудников отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Значение подобного рода фундаментальных комплексных монографических исследований в сфере экологического права трудно переоценить. Выпущенная почти тридцать лет назад Институтом государства и права РАН СССР работа "Общая теория советского земельного права" (1983) на многие годы определила основные направления развития земельно-правовой доктрины. Думается, что и рецензируемое издание оставит столь же запоминающийся след в истории российской правовой науки. Рассматриваемая монография имеет четкую и логичную структуру, отражающую динамику развития эколого-правовой доктрины. Первый раздел работы посвящен общим теоретическим и методологическим проблемам правового регулирования охраны окружающей среды. В начале книги авторы уделяют внимание исследованию роли и значения экологического права как регулятора общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы. При этом не обойдены вниманием вопросы становления и развития отрасли. В связи с этим примечательна дискуссия (с. 31) об обоснованности выделения из состава природоресурсного права земельного, водного, горного и лесного права, признания за ними самостоятельного характера. И хотя авторы не разделяют данную позицию, примечателен конструктивный подход к ведению дискуссии с оппонентами. Не обойден вниманием и вопрос, связанный с формированием новой отрасли права и законодательства (а также научной специальности) - энергетического права. Еще совсем недавно, в 2010 г., попытка включить данное научное направление в состав специальности 12.00.06 вызвала массовую критику со стороны ученых-юристов. В работе этот вопрос рассматривается в конструктивном ключе, что весьма ценно для научных исследований. Рассмотрена проблема появления в российском праве межотраслевых (комплексных) институтов, что, несомненно, нашло свое отражение и в экологическом праве. Например, институт экологического контроля включает нормы административного, конституционного и муниципального права (с. 34); обращено внимание на соотношение частных и публичных начал в экологическом праве (с. 42). Большое внимание уделено проблемам терминологии экологического права в целях улучшения взаимопонимания между субъектами экологических правоотношений. Так, например, на с. 49 - 50 проводится анализ соотношения понятий "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности", а затем и концепции устойчивого развития. Несмотря на то что большинство суждений научно обоснованы, отдельные позиции авторов все же представляются спорными. Так, на с. 50 устойчивое развитие именуется как "псевдоинститут" по причине его декларативности. Думается, что это скорее эмоциональная, чем правовая оценка, тем более что далее по тексту (с. 53 - 54) проводится конструктивный и взвешенный анализ положений Деклараций ООН (Стокгольм, 1972; Рио-де-Жанейро, 1992; Йоханнесбург, 2002), оказавших существенное влияние на российское право. Примечательно, что на многие вопросы авторы не дают простых и однозначных ответов, поскольку на сегодняшний день они еще не выработаны научной доктриной. Один из них заключается в том, является ли международное экологическое право отраслью (подотраслью) международного права либо институтом национального права (с. 57). И хотя определенного ответа на него нет, сама постановка вопроса и авторские предложения представляют большой научный интерес. Рассматривая влияние норм и принципов международного права на российское экологическое законодательство, ученые обращают внимание на совершенно не исследованный в доктрине вопрос о "нетипичных" источниках экологического права, в частности правовом обычае (с. 60). Вместе с тем приводимые примеры свидетельствуют лишь о широкой сфере применения обычаев в земельном праве, но не в экологическом праве в целом. Поэтому, на наш взгляд, вывод о том, что в "экологическом праве правовые обычаи занимают наибольшее место по сравнению с другими отраслями российского права", нуждается в дополнительной аргументации. Следует отметить и глубокий анализ эколого-правовой категории "рациональное природопользование" в ее соотношении с понятием "рациональное использование природных ресурсов". Проанализировав ряд сложившихся в эколого-правовой науке определений рационального природопользования, авторы убедительно аргументируют его роль и значение как идеологии и цели охраны окружающей среды, принципа и метода ее охраны, а также предмета правового регулирования (с. 70 - 71). Заслуживает поддержки и один из основных выводов данной главы о том, что "под рациональным природопользованием в целях комплексного правового регулирования охраны окружающей среды в составе институтов экологического права следует понимать основанное на научно обоснованном подходе неистощительное комплексное воздействие на окружающую природную среду. Рациональное использование природных ресурсов, в контексте охраны окружающей природной среды, является при этом составной частью рационального природопользования" (с. 75). На основании теоретического анализа авторами сделан ряд практических выводов, заслуживающих поддержки, в том числе о необходимости более внятного определения основных принципов рационального использования каждого из природных ресурсов с вычленением при этом экологической и экономической составляющей такого использования (с. 79). Во втором разделе монографии исследованы институты природоохранного права. Рассматривая экономический механизм охраны окружающей среды как институт экологического права, ученые обращают внимание на комплексный (межотраслевой) характер составляющих его норм, при этом фактически подводя читателя к выводу о том, что данные нормы права отображают лишь внешнюю "форму бытия" сложных экономических отношений, складывающихся по поводу создания налоговых и иных условий соблюдения природопользователями норм экологического права. Интересны и практические предложения авторов о внесении изменений в ряд нормативных правовых актов, например в части экологического аудита (с. 97). Большое (и вполне оправданное) значение уделено рассмотрению вопросов, касающихся управления в сфере охраны окружающей среды как межотраслевого института, включающего нормы конституционного, административного, гражданского, экологического, финансового и иных отраслей права (с. 100). При этом важное место в своем исследовании авторы отводят вопросу о содержании экологической функции государства (с. 103). Рассматривая вопросы теории экологического управления, они приходят к весьма интересному выводу: "Следует сокращать не функции органов исполнительной власти, а исключать властное влияние на отдельные отрасли и сферы социальной деятельности" (с. 111). При рассмотрении института экологического нормирования авторы обращают внимание на его главную функцию - государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в целях обеспечения условий для ее сохранения, рационального природопользования и воспроизводства природных ресурсов (с. 114). Убедительно формулируется и предмет правового регулирования института экологического нормирования: группа "однородных общественных отношений, опосредующих процесс установления нормативов в области охраны окружающей среды с целью обеспечения реализации и защиты публичных и частных экологических интересов" (с. 115). Справедлив также вывод о том, что "сложившаяся система природоохранного нормирования не решает главную задачу - не способствует снижению негативного воздействия на окружающую среду со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности" (с. 124). Необходим переход на систему нормирования по принципу лучших существующих технологий (с. 126). Исследуя роль и значение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, авторы высказывают свою позицию по этому весьма непростому вопросу. С одной стороны, отмечается, что сужение перечня объектов экологической экспертизы, проведенное несколько лет назад в целях снижения административных барьеров в строительстве, повлекло "деэкологизацию законодательства" (с. 130, 144); с другой - принятый Закон об экологической экспертизе не решил существующие проблемы (с. 131). Заметим, что уменьшение числа объектов экологической экспертизы имело целью борьбу с административными барьерами в строительстве и коррупциогенностью этой отрасли. Некоторые другие выводы авторов заслуживают безусловной поддержки. Так, справедливо подчеркивается, что одним из недостатков российского подхода к проведению оценки воздействия на окружающую среду является отсутствие юридических санкций за ее ненадлежащее проведение (с. 136). Большое внимание уделено малоисследованному в теории экологического права вопросу о роли и значении экологического мониторинга и его соотношении с институтом экологического контроля. Справедливо подчеркивается нетождественность экологического и природоресурсного контроля (с. 148), а сам экологический контроль рассматривается в широком и узком смыслах. При этом экологический и природоресурсный контроль в совокупности представляют собой "контроль в области охраны окружающей среды" - межотраслевой институт экологического права (с. 149). Заслуживает поддержки и мнение авторов о необходимости различать контроль и надзор. Весьма интересен практический аспект изучения института экологического контроля, связанный с наличием ряда сложностей при составлении перечня объектов федерального государственного экологического контроля. Одним из путей решения данной проблемы является сужение сферы государственного экологического контроля с включением в нее только вопросов негативного воздействия на окружающую среду (с. 158). Представляется обоснованным и вывод авторов о необходимости восстановления муниципального экологического контроля (с. 162 - 163). Следует выделить исследование такого межотраслевого института экологического права, как обращение с отходами производства и потребления. Как справедливо отмечают авторы, отходы являются объектом права собственности и регулируются нормами гражданского права. В то же время лицензирование и иные формы регулирования обращения с отходами влекут применение норм различных публичных отраслей - административного, экологического, финансового и т. д. Это обстоятельство порождает ряд интересных теоретических вопросов, один из которых касается приобретения права собственности на бесхозяйные отходы (с. 181). Проанализировав данную проблему, авторы справедливо заключают, что отходы являются особым объектом гражданского оборота, движимым имуществом, правовой статус и оборотоспособность которых определяется исходя из общих положений гражданского законодательства при учете специальных экологических норм. Заслуживает внимания и вывод о неэффективной государственной политике в сфере обращения с отходами, являющейся в европейских странах весьма прибыльным (хотя нередко и криминальным) бизнесом (с. 195). Глава об охране атмосферного воздуха как институте экологического права начинается с анализа исторических аспектов формирования воздухоохранного законодательства. Важный вывод заключается в том, что до сих пор не доведен до конца процесс рационального распределения полномочий между природоохранными органами Российской Федерации, а также федеральными и региональными органами исполнительной власти (с. 220). При анализе правового режима особо охраняемых природных территорий (ООПТ) авторы уделяют внимание практике их функционирования. Дискуссионными являются вопросы о придании статуса ООПТ территориям традиционного природопользования, а также об установлении границ ООПТ, позволяющих индивидуализировать данную категорию земель (с. 238). Исследуя вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения, авторы отмечают межотраслевой характер данного эколого-правового института, состоящего из норм, регламентирующих уголовную, административную, имущественную (гражданско-правовую) и дисциплинарную ответственность за экологические правонарушения (с. 245). Таким образом, теория существования отдельного и самостоятельного вида юридической ответственности, именуемого эколого-правовой, не нашла поддержки в рассматриваемой книге, с чем следует согласиться. В третьем разделе монографии анализируются институты природоресурсного права. Рассматривая особенности охраны земель и почв, авторы обращают внимание на весьма непростую проблему существования специального вида земельно-правовой ответственности, в том числе за нарушение режима охраны земель. И хотя вопрос о том, можно ли принудительное изъятие земель считать санкцией (карательной мерой) либо же мерой обеспечения наиболее рационального использования земель в интересах всего общества, остается дискуссионным, сам по себе вывод о предупредительном значении данной меры не подлежит сомнению и является весьма своевременным (с. 277). Не менее важная проблема затронута и в части имеющихся расплывчатых формулировок законодательства, снижающих эффективность мер по охране земель (с. 280). Необходимое внимание в монографии уделено и вопросу о сущности охраны недр. На наш взгляд, следует поддержать главный доктринальный вывод этой главы, заключающийся в том, что правовая охрана недр - это совокупность правовых мер, направленных на обеспечение рационального использования недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на недра, а также укрепление правопорядка в области охраны недр (с. 290 - 291). Впервые поднята проблема правового режима подземных вод, а также необходимости закрепления их статуса в законодательстве (с. 301). Исследуя вопросы правовой охраны водного фонда, авторы издания среди других актуальных вопросов обращают особое внимание на задачи охраны малых рек, а также исследуют опыт зарубежных стран (Франции, Испании, Швейцарии) как по созданию зеленых зон городов, так и по функционированию бассейновых советов (с. 327). В работе сделан доктринально важный вывод о том, что под правовой охраной лесов и нелесной растительностью следует понимать совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе сохранения и восстановления лесов и нелесной растительности (с. 331). Не менее значим и вывод о принципиальных различиях понятий "охрана" и "защита" лесов - защита представляет собой только часть охранных мероприятий (с. 333). Не обойдены вниманием и вопросы правовой охраны объектов животного мира. В состав данного института предложено включить подынституты правовой охраны охотничьих животных и водных биоресурсов с перспективой дальнейшего расширения их числа (с. 346). Раскрывается и научное содержание термина "устойчивое использование объектов животного мира" (с. 347). Следует отметить обоснованный вывод о том, что права на объекты животного мира не вписываются в классическую триаду правомочий собственника, да и определить самого собственника таких животных в высшей степени затруднительно (с. 348). В четвертом разделе, где исследуются формирующиеся институты экологического права, авторами подняты наиболее дискуссионные вопросы, связанные с развитием экологического права. Одним из них является выделение в отдельный институт норм, регулирующих правовую охрану озера Байкал. В соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" правовой режим данного уникального природного объекта традиционно рассматривается в разделе, посвященном особо охраняемым природным территориям. Предлагаемый авторами подход позволяет выйти за привычные рамки экологического правопонимания. Следует поддержать вывод (основанный на анализе вышеуказанного Закона и правоприменительной практики) о том, что необходимы ликвидация и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов, специфический государственный мониторинг на Байкальской природной территории (с. 370). Заслуживает упоминания и "экологический прагматизм" авторов, замечающих по поводу поиска разумного баланса экологических и экономических интересов на Байкальской природной территории, что полная отмена экономического развития невозможна (такие рассуждения они предлагают именовать экологическим утопизмом), равно как невозможно и индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (идеи названы в работе экологическим экстремизмом) (с. 373). На наш взгляд, емкость и точность подобной терминологии заслуживает самого серьезного восприятия как в правовой науке, так и в журналистике. Отдельное внимание в монографии уделено такому формирующемуся в экологическом праве институту, как зоны экологического неблагополучия. Образование данного института экологического права обусловливается тем, что катастрофическое либо аварийное состояние природных ресурсов, всей окружающей среды может привести к экологическому неблагополучию и даже экологическому бедствию территорий (с. 382). На сегодняшний день данный институт не работает ввиду отсутствия специального закона о зонах экологического бедствия, не принимаемого в течение ряда лет из соображений экономии бюджетных средств. Вместе с тем наличие территорий, объективно являющихся экологически неблагополучными, проведение на них локальных экологических восстановительных мероприятий позволяют говорить о формировании этого нового института в экологическом праве (с. 385). В связи с этим важное доктринальное значение имеют предложения авторов о разграничении сферы действия норм о зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ликвидацией которых занимается МЧС России (с. 390). Достойное место среди формирующихся институтов экологического права занимает правовая охрана природных ресурсов российского сектора Арктики. Данная проблема, находясь в поле международного права, имеет весьма существенную национальную специфику, позволяющую говорить о ее особом месте в системе российских эколого-правовых институтов. Важное значение на сегодняшний день приобретает необходимость заключения международного договора об Арктике, в котором могли бы быть урегулированы вопросы обеспечения экологической безопасности этого весьма уязвимого региона планеты (с. 397). В работе раскрываются и основные экологические угрозы Арктике со стороны России в виде стихийного формирования "кладбищ кораблей", воздействия на природу Арктики в результате добычи углеводородов и т. д. (с. 398 - 399). Впервые в рамках исследования экологических проблем Арктики поставлена и обоснована проблема осуществления мониторинга вечной мерзлоты, поскольку в условиях потепления климата происходит не только таяние ледников, но и имеют место схожие процессы на внутриконтинентальных подземных льдах, которые могут повлечь сокращение их площади (с. 401). Столь же новой и прогрессивной является постановка вопроса о признании в качестве института экологического права информационного обеспечения экологических отношений. Действительно, осуществление должного природопользования и охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики, информационной открытости общества не может не начинаться с доступа к сведениям о наличии, состоянии, принадлежности, перспективах использования земельных и лесных участков, объектов животного мира, участков недр, водных и иных природных объектов, необходимых для строительства, ведения фермерского, лесного, сельского хозяйства (с. 409). В связи с этим справедливо поставлены не имеющие однозначного ответа вопросы о соотношении обязанности соблюдения коммерческой тайны и необходимости публичного информационного обслуживания природопользования и охраны окружающей среды, т. е. частного и публичного интересов (с. 416). Наконец, завершают перечень формирующихся эколого-правовых институтов правовые основы экологической культуры. Следует полностью согласиться с авторской постановкой проблемы о необходимости уберечь экологическое право от декларативности, предложить план конкретных организационно-правовых действий, имея в виду сложность, нестандартность, долговременность решения выдвинутой задачи, занимающей свою нишу в сохранении и развитии современной цивилизации (с. 430). Подводя итоги, заметим, что все издание выдержано в рамках одной научной концепции понимания экологического права, отстаиваемой отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП. В работе высказываются предложения о совершенствовании законодательства, принятии конкретных федеральных законов (например, о деятельности Российской Федерации в Арктике). Произведен анализ судебной практики. И хотя для теоретической работы это не было главным, такой подход оправдал себя и позволил рассматриваемому творческому исследованию расширить свои границы. Прямая и непосредственная связь теории и практики - вот, пожалуй, самая яркая черта рецензируемого издания. Читатель не обнаружит в монографии схоластических дискуссий или иного обсуждения абстрактных вопросов. Характерной особенностью рецензируемой работы является также стремление авторов объяснить читателю самые сложные проблемы современного экологического права на доступном (не только для профессионального юриста) языке. Думается, что авторские выводы непременно будут востребованы в научной деятельности, а также в учебном процессе при преподавании экологического права и иных правовых дисциплин. Кроме того, они будут использованы законодателем и высшими судебными инстанциями при подготовке руководящих разъяснений по практике применения норм экологического права. Фактически рецензируемое издание (вне зависимости от того, ставили ли напрямую такую цель перед собой авторы или нет) является весьма серьезной теоретической платформой для разработки концепции развития российского экологического законодательства по аналогии с уже утвержденной Концепцией развития гражданского законодательства РФ. На наш взгляд, разработка экологической концепции - неизбежный вызов времени, и она несомненно будет подготовлена в ближайшие годы.

Название документа