Проблемы деэкологизации земельного законодательства
(Землякова Г. Л.) ("Экологическое право", 2011, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ ДЕЭКОЛОГИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>, <1>
Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА
Землякова Г. Л., старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
Данная статья посвящена анализу проблем реализации экологической политики Российской Федерации, цели и задачи которой провозглашены в актах Правительства РФ, с точки зрения ее реального воплощения в нормах земельного законодательства. Автор рассматривает нормы действующего земельного законодательства с позиций отражения в них принципа сочетания интересов общества и законных интересов каждого гражданина, а также охраны основных экологических прав граждан при реализации ими своих прав на земельные участки как объекты недвижимости.
Ключевые слова: экологическая политика, публичный интерес, категории земель, государственное управление использованием земель.
The present article is devoted to analysis of realization of environmental policy of the Russian Federation, the purposes and tasks of which are declared in the acts of the Government of the RF from the viewpoint of their actual realization in the norms of land legislation. The author considers the norms of current land legislation from the position of reflection in them of the principle of combination of interests of society and legitimate interests of each citizen and also protection of basic environmental rights of citizens in realization by them of their rights to land plots as objects of immovable property.
Key words: policy, public interest, categories of lands, state management of use of lands.
Основным документом, определяющим цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период, является Экологическая доктрина Российской Федерации <2>. В этом акте закреплены основополагающие, концептуальные направления государственной политики в области экологии. Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии в соответствии с указанным документом должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. -------------------------------- <2> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <3> целью экологической политики является значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств. Таким образом, можно сделать вывод о том, что экологическая политика направлена на развитие экономики в интересах всего общества при соблюдении права каждого на благоприятную окружающую среду. -------------------------------- <3> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Вместе с тем право не рассматривается Экологической доктриной (и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации) в качестве самостоятельного направления государственной политики в области экологии, что преуменьшает его действительную роль <4>. Однако представляется, что для уяснения содержания реально воплощаемой государственной политики в области охраны окружающей среды и развития общества необходимо использовать ретроспективный анализ экологического <5> и природоресурсного нормотворчества за последние десять лет, на основе которого можно сделать вывод о том, что "итоги произошедшего реформирования природно-ресурсового и природоохранного законодательства не совпадают ни с одной из известных теоретических концепций его развития" <6>. "Главная причина заключается в том, что при переходе к рыночной экономике сиюминутные экономические интересы возобладали над долгосрочными национальными интересами" <7>. -------------------------------- <4> См.: Васильева М. И. Государство как субъект экологического права // Экологическое право. 2008. N 6. О деэкологизации государственной (прежде всего законодательной и президентской) власти см. также: Бринчук М. М. Трудные времена экологического права. URL: http:// www. igpran. ru/ public/ publiconsite/ Brinchuk.2010.doc. <5> См., напр., анализ экологического законодательства, приведенный М. И. Васильевой: Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. <6> Там же. <7> Экология и нарушение прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 58.
Указанный тезис можно проиллюстрировать на примере земельного законодательства. Земля, являясь компонентом окружающей среды, относится одновременно к объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст. 1, 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком, закреплен в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации <8> (далее - ЗК РФ). -------------------------------- <8> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
По мнению теоретиков права, личный интерес всегда связан с интересом общественным посредством общественно-практической деятельности, в которую включен человек, и наоборот, интересы общественные через существующую в обществе практику неразрывно связаны с интересами отдельной личности <9>. -------------------------------- <9> См.: Гончарова А. Н. Проблема согласования общественных и личных интересов в процессе построения гражданского общества: Монография. Красноярск, 2001.
"Надлежащее сочетание особенного и всеобщего и разрешение противоречий гражданского общества достигаются в разумном государстве" <10>. В государстве наступает тождество особенного и всеобщего. По отношению к гражданскому обществу как сфере особенного, частного интереса государство как сфера всеобщего интереса выступает, по Гегелю, с одной стороны, как имманентная цель, а с другой - как внешняя необходимость: через тождество этих моментов частный интерес "снимается" и вместе с тем сохраняется во всеобщем интересе государства <11>. -------------------------------- <10> Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 281. <11> См.: Там же.
Как форма организации общества, призванная обеспечивать его целостность и управляемость, государство выполняет функции, обусловленные потребностями общества, а следовательно, служит его интересам <12>. Государство представляет собой организацию политической власти в обществе и в этом качестве служит реализации общего, совокупного экологического интереса всех своих граждан <13>. -------------------------------- <12> См.: Теория государства и права: Учебник для юридич. вузов и факультетов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.: Издат. группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1998. С. 112. <13> См.: Васильева М. И. Государство как субъект экологического права // Экологическое право. 2008. N 6.
Представляется, при конструировании норм земельного права, предполагающих учет различных интересов, необходимо, во-первых, руководствоваться существенными характеристиками (естественно-природными свойствами) земли (невосполнимость и незаменимость земли, ограниченность в пространстве, естественное плодородие, способность производить и воспроизводить флору и растительный мир, связующее звено во всей экосистеме <14>) и выполняемыми ею функциями (составная часть окружающей природной среды, средство производства и пространственный базис, объект хозяйствования, объект недвижимости, место расселения человека, территория государства, пространственный предел государственной власти) и, во-вторых, исходить из максимального сохранения землей своих характеристик и функций при реализации каждым человеком своих конституционных прав в сфере земельных отношений. -------------------------------- <14> См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 30 - 31.
Исходя из указанных основных характеристик и функций земли, имеющих значение для удовлетворения человеком собственных нужд, под частным интересом необходимо понимать интересы отдельных граждан по использованию земель как основы жизни и деятельности, а также интересы граждан - правообладателей земельных участков как объектов недвижимости по наиболее свободному использованию ими участков. В то же время в реализации каждым своего частного интереса возникают интересы групп граждан, объединенных единой целью. Это и будет общественный интерес. Но при этом интересы одних граждан, их объединений и групп по использованию земель и участков противостоят интересам других групп и отдельных граждан. Однако при реализации своих прав на землю граждане, их объединения и группы не должны нарушать прав и законных интересов иных лиц, в частности наносить ущерб окружающей среде. И именно на взаимоувязывание этих сталкивающихся интересов должен быть направлен публичный интерес, реализуемый в государстве посредством осуществления его функций, и в первую очередь - правотворческой. То есть цель законодателя - урегулировать в праве сочетание соответствующих интересов, выражая тем самым публичный интерес. Исходя из такой позиции, нормы земельного законодательства, воплощающие публичный интерес, можно условно разделить на несколько групп: 1) нормы, устанавливающие правомочия титульных правообладателей земельных участков по владению, пользованию и распоряжению принадлежащими им участками; 2) нормы, определяющие права и обязанности правообладателей земельных участков по их использованию; 3) нормы, устанавливающие ограничения прав обладателей земельных участков по использованию принадлежащих им земельных участков; 4) нормы, предусматривающие меры юридической ответственности и порядок ее применения за невыполнение своих обязанностей правообладателями земельных участков; 5) нормы, регулирующие управление использованием земель; 6) нормы, регулирующие охрану земель. Действие и применение норм, составляющих одну группу, невозможны в отрыве от норм земельного законодательства, образующих другие группы. Нормы каждой из указанных выше групп обусловливают и в то же время обусловлены наличием и применением норм другой группы. В настоящее время все указанные нормы земельного законодательства строятся на основе отнесения земель к соответствующей категории в зависимости от их целевого назначения. Согласно ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Различия в качественных характеристиках почв - физических, химических, физико-географических, хозяйственно-экономических, исторических и даже эстетических, а также особенности земель как недвижимости служат основой для установления категорий земель, предусмотренных ЗК РФ <15>. Детализация правового режима земель определенных категорий проводится в отдельных законодательных актах - Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <16>, Водном <17>, Лесном <18> и Градостроительном <19> кодексах Российской Федерации, Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" <20> и др. -------------------------------- <15> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: Издательский дом "Городец", 2009. С. 288. <16> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. <17> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <18> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <19> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <20> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Деление земель на соответствующие категории по целевому назначению в соответствии с земельным законодательством является в настоящее время определяющим фактором в обеспечении рационального использования земель, а также играет первостепенную роль в реализации мер охраны земель как компонента окружающей среды. В последние несколько лет наметился явный крен законодательства, регулирующего отношения по поводу земель, в сторону защиты экономических интересов определенной части населения страны (по поводу оборота земельных участков как объектов недвижимости) в ущерб соблюдению интересов каждого человека на благоприятную окружающую среду и охране земли как ее компонента и как средства производства в сельском и лесном хозяйстве. Важным этапом на этом пути явилось принятие и вступление в силу Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <21>, который не предусматривает внесение в кадастр сведений о качественных характеристиках, в частности показателях состояния плодородия земель, в отличие от действовавшего ранее Федерального закона "О государственном земельном кадастре" <22>. Далее Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ <23>, которым был признан утратившим силу указанный Закон, вносились изменения в ЗК РФ (ст. 67, 68) согласно которым данные, полученные в ходе проведения мониторинга земель, а также документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, теперь не используются для ведения кадастра. Соответственно земельные участки не являются сейчас объектами землеустройства. Нормативная база, регулирующая осуществление этих функций (землеустройства и мониторинга), остается слабо развитой, а согласно действующему законодательству названные функции государственного управления использованием земель фактически "замыкаются" друг на друге. В частности, действующим законодательством не предусмотрено, чтобы материалы, полученные в ходе реализации мониторинга земель и землеустройства, использовались для подготовки документов территориального планирования, что, по нашему мнению, не согласуется со смыслом планирования развития территорий. -------------------------------- <21> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <22> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251. <23> См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2251.
Кроме того, до 1 января 2012 г. в соответствии со ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" <24> действует упрощенный порядок перевода в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов, согласно которому включение и исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перевод земель может осуществляться указанным образом даже при наличии утвержденных документов территориального планирования данного муниципального образования. При этом публичные слушания по вопросу включения земельного участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства, в том числе комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, или рекреационного использования не проводятся. Думается, что приведенные нормы указанных законов, действующие в настоящее время, не способствуют сохранению природных свойств ценных земель. -------------------------------- <24> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.
Представляется, что было бы более логично и целесообразно, если бы данные, полученные в ходе проведения мониторинга земель, а также содержащиеся в землеустроительной документации, вносились в ГКН. В свою очередь, с мониторингом земель должны быть взаимоувязаны осуществление государственного земельного контроля и нормирование качества почв. Материалы, подготавливаемые в ходе проведения мониторинга земель и землеустройства, а также данные ГКН должны использоваться при подготовке документов территориального планирования. В свою очередь, на этих документах должна основываться реализация таких функций органов государственной власти и местного самоуправления, как предоставление и изъятие земельных участков, а также их перевод из одной категории в другую. Осуществление указанных функций государственного и муниципального управления именно в такой взаимосвязи и системе должно способствовать реализации принципа сочетания публичных и частных интересов и адекватной современным условиям социально-экономического развития общества экологической политики государства. В качестве одного из направлений обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. предусматривается сохранение и защита природной среды. Основу действий в этом направлении согласно Концепции будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения. В связи с тем что в Концепции не разъясняется, что понимается под "новыми методами", возможно предположить, что именно "во исполнение" приведенных положений Концепции Правительством Российской Федерации был принят акт, нацеленный на отмену категоризации земель по целевому назначению. Итак, распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 982-р утвержден План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности <25>, которым в качестве одного из мероприятий по оптимизации процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, снижению административных барьеров при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, получении разрешения на строительство предусмотрена отмена деления земель на категории как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования. -------------------------------- <25> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 982-р "Об утверждении Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности" // СЗ РФ. 2010. N 25. Ст. 3220.
Представляется, что указанные институты градостроительного законодательства не могут полностью заменить категоризацию земель по целевому назначению. Территориальное планирование используется в основном для согласования интересов различных уровней публичной власти при планировании размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Формализованные посредством принятия документов территориального планирования решения органов государственной власти и местного самоуправления приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах землепользования и застройки <26>, являющихся документом градостроительного зонирования. -------------------------------- <26> См.: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2009. С. 416.
Что касается зонирования, которым определяется конкретное разрешенное использование земельных участков, расположенных в границах определенных территориальных зон, то оно действующим земельным законодательством ставится в зависимость от категории земель, к которой они принадлежат (земель населенных пунктов). То есть градостроительное зонирование исходит из основного целевого назначения земель (за исключением зон с особыми условиями использования территории (санитарно-защитных, охранных и пр.), которые устанавливаются в зависимости от специфики объекта <27>). -------------------------------- <27> См., напр.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" // Рос. газ. N 28. 2008. 9 февр.
Фактически исходя из ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты и, следовательно, виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются главным образом в отношении земель, не подлежащих застройке. Режим использования таких территорий регламентируется в особом порядке. Например, применительно к землям лесного фонда - на основании лесных планов и лесохозяйственных регламентов (ст. 86 - 87 Лесного кодекса Российской Федерации). А градостроительное зонирование представляет собой дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель населенных пунктов <28>. -------------------------------- <28> См.: Крассов О. И. Способы определения правового режима земель // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 - 2007 гг. / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: Форгрейфер, 2009. С. 513.
Таким образом, категоризация земель не может быть заменена территориальным планированием и градостроительным зонированием. Отмена категорий земель повлечет за собой существенное "перекраивание" всего природоресурсного законодательства. Категоризация земель является основой их правового режима, так как в зависимости от категории земель определяются виды прав на земельные участки для тех или иных субъектов, конкретные права и обязанности правообладателей земельных участков, оборотоспособность земельных участков. Использование земельных участков по целевому назначению реализуется через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению их целевого назначения, а также через применение мер юридической ответственности за нецелевое использование земельных участков. "Перечень мероприятий по охране земель не является одинаковым для всех категорий земель" <29>. -------------------------------- <29> Анисимов А. П. Экологическое право России: Учебник / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, А. Е. Черноморец. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009. С. 425 - 433.
Категория земель, к которой относится земельный участок, должна указываться в Государственном кадастре недвижимости <30> и в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним <31>, в кадастровом паспорте земельного участка <32> и в свидетельстве о государственной регистрации права <33>. Категория земель также содержится в государственном лесном реестре <34>, налоговой декларации по земельному налогу <35>. -------------------------------- <30> См.: п. 13 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <31> См.: п. 30 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП). Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации N 219 от 18 февраля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963. <32> См.: приложение N 3 Приказа Минюста России от 18 февраля 2008 г. N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка" // Рос. газ. N 39. 2008. 22 февр. <33> См.: п. 8, 30 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации N 226 от 18 сентября 2003 г. "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах" // Рос. газ. N 201. 2003. 8 окт. <34> См.: п. 4 Положения о ведении государственного лесного реестра. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации N 318 от 24 мая 2007 г. // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2650. <35> См.: Приказ Минфина России от 16 сентября 2008 г. N 95н "Об утверждении форм налоговой декларации и налогового расчета по авансовым платежам по земельному налогу и Порядков их заполнения" // Рос. газ. N 213. 2008. 10 окт.
Помимо этого, категория земель указывается в актах исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, договорах и в иных документах в случаях, установленных законами (п. 2 ст. 8 ЗК РФ). Обращает на себя внимание то, что речь в приведенном выше распоряжении Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. N 982-р идет о совершенствовании градостроительной деятельности (которая предполагает в первую очередь использование земель в экономических целях как объекта недвижимости), а мера, которая направлена на это, - отмена категорий земель - связана с разрушением существующей системы охраны земель и других природных ресурсов. Данное распоряжение Правительства Российской Федерации нельзя рассматривать в отрыве от Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации <36>, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <37> (далее - ГК РФ). В Концепции предлагалось, в частности, установить в ГК РФ права на земельные участки и иные природные объекты, понятие земельного участка, условия, касающиеся образования земельных участков, ограничения права собственности на земельный участок его целевым назначением и предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями, что и было реализовано в подготовленном к настоящему времени проекте ГК РФ <38>. -------------------------------- <36> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // ВВАС РФ. 2009. N 11. <37> См.: Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3482. <38> См.: Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
"Перевод большинства специфических требований к использованию природных объектов из природоресурсных законов в ГК РФ приведет к ослаблению публичной составляющей их охраны, подчеркнет их прежде всего имущественный, а не экологический характер" <39>. Наряду с этим отмена категорий земель может привести к полнейшему нивелированию в законодательстве принципа охраны и использования земли исходя из представлений о ней главным образом как о важнейшем компоненте окружающей среды, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности народов, что в конечном итоге грозит нарушением как общественных, так и частных интересов. -------------------------------- <39> Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1.
Таким образом, "тезис о зависимости законодательства от государственной политики не требует доказывания. В свою очередь, государственная политика экологична лишь в той мере, в какой это диктуется общественными интересами" <40>. -------------------------------- <40> Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2.
Нельзя не отметить, что указанная государственная политика в сфере регулирования земельных отношений, направленная в первую очередь на развитие строительной отрасли, а не на сохранение и рациональное использование земли как компонента окружающей среды, обусловлена отсутствием предъявляемого обществом должного заказа государству "на формирование эколого-правовых ограничений развития" <41>, что свидетельствует о необходимости воспитания общественного сознания путем повышения экологической культуры населения. -------------------------------- <41> Там же.
Вся система исповедуемых в обществе идеалов и ценностей должна участвовать в формировании экологической нравственности. Необходима экологизация образования и воспитания, формирование экологического мышления и грамотности, профессиональной экологической подготовки во всех сферах деятельности, в семье, школе, вузе <42>. -------------------------------- <42> См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост.: Ю. И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. С. 398 - 399.
Начинать нужно, как представляется, с единообразия в понимании терминов "экология", "экологический", дабы исключить нередко лишенное смысла их упоминание, например, в образовательных стандартах. В качестве примера можно привести Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования, утвержденный Приказом Минобрнауки РФ от 17 декабря 2010 г. N 1897 <43>, в котором многократно упоминается термин "экологическое качество (состояние) окружающей среды", являющийся, по сути, лишь красивой фразой, не несущей никакой смысловой нагрузки. В соответствии с общепринятым пониманием экология (от др.-греч. - ОмикронЙотаКаппаОмикронСигма - обиталище, жилище, дом, имущество и - ЛямбдаОмикронГаммаОмикронСигма - понятие, учение, наука) - наука об отношениях растительных и животных организмов и образуемых ими сообществ между собой и с окружающей средой <44>. -------------------------------- <43> СПС "КонсультантПлюс". <44> Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 2008. С. 1516.
Поэтому предлагаем ввести в учебный план основного общего образования такой учебный предмет, как "Основы экологии и охраны окружающей природной среды". Представляется, изучение подрастающим поколением указанного предмета в школе стало бы реальным шагом на пути к воспитанию в развитом индустриальном обществе гармоничной личности, у которой с малых лет на уровне инстинкта самосохранения будет формироваться осознание необходимости охраны естественной природы, бережного отношения к ней.
Название документа