Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля
(Калугина О. В.) ("Административное и муниципальное право", 2011, N 3) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
О. В. КАЛУГИНА
Калугина Оксана Викторовна, аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ, старший прокурор отдела прокуратуры Кемеровской области.
В статье исследуются некоторые причины неэффективности осуществления федеральными органами исполнительной власти полномочий по государственному земельному контролю; выявляются пробелы в земельном законодательстве, в Законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", имеющиеся при регулировании данных правоотношений. Предлагаются пути их устранения, повышения эффективности рассматриваемого элемента механизма государственного управления.
Ключевые слова: контроль, государственный земельный контроль, специально уполномоченные государственные органы, органы государственной власти субъекта РФ, эффективность, состояние государственного земельного контроля, причины неэффективности, пробелы законодательства, внеплановые проверки.
Administrative Regulation of a State Land Control O. V. Kalugina
The article studies some causes of ineffciency of the federal authorities exercising the state land control; describes the gaps in land legislation and the Law on Protecting Rights of Entities and Individual Entrepreneurs when Exercising State Control (Supervision) and Municipal Control. The author of the article also suggests certain ways to eliminate the gaps and raise the effciency of the mentioned above element of the state administration mechanism.
Key words: control, state land control, dedicated government agency, government authorities of the Russian Federation constituent, effciency, status of a state land control, causes of ineffciency, gaps in legislation, unscheduled inspections.
В целях обеспечения законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в сфере социального управления применяется такой правовой способ, как контроль, под которым в науке административного права понимают "систему наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров" <1>. По мнению В. Г. Бессарабова, "контроль представляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования определенной системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования" <2>. К одним из таких самостоятельных видов государственного контроля относится государственный земельный контроль, являющийся "институтом земельного права" <3>. -------------------------------- <1> См.: Овсянко Д. М. Указ. соч. <2> См.: Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 15. <3> См.: Винокуров А. Ю. Административно-правовое регулирование государственного экологического контроля // Административное и муниципальное право. 2009. N 5.
Согласно ст. 71 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ <4> государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами осуществляется специально уполномоченными государственными органами в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В настоящий момент согласно нормам действующего законодательства таковыми органами являются: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы <5>, осуществляющие государственный земельный контроль в четко определенной для каждого органа сфере. -------------------------------- <4> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4142. <5> См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.
Насколько эффективно осуществление рассматриваемого вида контроля на настоящий момент? В научной литературе неоднократно отмечалась проблема неэффективности реализации специально уполномоченными органами власти полномочий по осуществлению государственного земельного контроля <6>. И на сегодняшний день решение вопроса об улучшении работы указанных органов власти остается актуальным. -------------------------------- <6> См.: Ашиткова Т. Государственный земельный контроль // Законность. 2007. N 9; Юмшанов А. Проблема состояния земель // Законность. 2009. N 2.
Так, согласно данным отчетов по форме N 1-ЗЕМ "Сведения о государственном земельном контроле" федерального государственного статистического наблюдения за 2008 - 2009 гг., государственными земельными инспекторами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (ранее Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) в 2009 г. было выявлено 97132 нарушения закона, устранено нарушений - 47798; в 2008 г. выявлено 100316 нарушений закона, устранено нарушений - 52921. Таким образом, динамика выявленных нарушений закона в сравнении с предыдущим годом составила 3,2%, устраненных нарушений - 9,7%, что свидетельствует об уменьшении количественных показателей выявляемых и устраняемых нарушений земельного законодательства должностными лицами, осуществляющими государственный земельный контроль. При этом необходимо отметить, что уменьшение рассматриваемых показателей не связано с уменьшением количества самих правонарушений в сфере охраны и использования земель, укреплением законности в рассматриваемой области отношений. Так, например, органами прокуратуры РФ, для которых надзор за исполнением земельного законодательства в отличие от рассматриваемого федерального органа исполнительной власти не является основным направлением деятельности, в 2008 г. было выявлено 121285 нарушений законов в сфере землепользования, в 2009 - 110130 <7>. -------------------------------- <7> См.: Стат. отчет о работе прокурора по форме П за 2008 - 2009 гг.
Одной из причин низких показателей работы органов государственного земельного контроля является консолидация всей сферы рассматриваемого вида контроля исключительно на уровне федеральных органов исполнительной власти (органы субъектов РФ не наделены полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля <8>), делающая его широкомасштабным, распространяемым на все земельные участки независимо от формы собственности на них, сопровождаемым нехваткой штата государственных инспекторов. -------------------------------- <8> Данное положение следует из ст. 71 ЗК РФ, Постановления Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле", а также подтверждается ст. 23.21 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, согласно которой государственными инспекторами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель и обладающими полномочиями по привлечению виновных лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений, являются только должностные лица федеральных органов исполнительной власти.
При анализе норм смежных отраслей права (водного, лесного, законодательства о недрах) видно, что государственный контроль за использованием и охраной водных объектов <9>, государственный лесной контроль и надзор <10>, государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр <11>, государственный контроль за охраной атмосферного воздуха <12> осуществляются как федеральными органами власти, так и органами государственной власти субъектов РФ. -------------------------------- <9> См.: Статьи 24, 25 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <10> См.: Постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора" // СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3282. <11> См.: Статьи 3, 4 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823. <12> См.: Статья 24 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
В этой связи в период проведения реформы системы государственного управления в России, завершения процессов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ <13> и разграничения государственной собственности на землю, в результате которой будет зарегистрирована собственность субъектов РФ на землю, органы исполнительной власти которых в рамках правомочий собственника должны будут осуществлять контроль за принадлежащим им имуществом в полном объеме, необходимо внести изменения в действующее законодательство и наделить органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по самостоятельному осуществлению функций государственного земельного контроля. Данное разделение будет способствовать упорядочению отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ, что позволит повысить эффективность государственного земельного контроля в целом. -------------------------------- <13> См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг." // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
Кроме того, одной из причин неэффективной деятельности указанных органов государственной власти является их постоянное реформирование. Так, с момента начала претворения в жизнь положений Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <14> неоднократно осуществлялась реорганизация органов, осуществляющих государственный земельный контроль, а также изменялись и сами органы, к компетенции которых относился государственный земельный контроль <15>. Например, 8 раз подвергался преобразованию один из основных специально уполномоченных органов государственного земельного контроля - Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, а ныне Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии <16>. В этой связи в период проведения рассматриваемых реорганизаций федеральные органы исполнительной власти занимаются в основном организационно-техническими вопросами создания новых структур, передачи документов, материалов и т. д., оставляя без внимания свои непосредственные обязанности. Данная ситуация сложилась в 2004 г. с началом реализации административной реформы, когда фактически ни один федеральный орган исполнительной власти с марта месяца не осуществлял надлежащим образом возложенные на него обязанности как по объективным причинам (отсутствие положений о них - в большинстве случаев они были утверждены только в июле - августе 2004 г.), так и по субъективным - нервозная обстановка в коллективах из-за формирования новых штатов, увольнения (сокращения) сотрудников и др. -------------------------------- <14> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327. <15> Например, по Положениям о государственном земельном контроле 1992 г., 1993 г. одним из специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный земельный контроль, являлся Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ, а Положения о государственном земельном контроле 2002 г., 2006 г. к числу специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный земельный контроль, данный орган государственной власти уже не относят. <16> Так, Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1992 г. N 346 было утверждено Положение о Комитете по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации. Через год Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве РФ был реорганизован, и Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. N 91 было утверждено новое Положение о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем). С мая 1998 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству упразднен, а его функции переданы Министерству РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. С сентября 1998 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству упразднено, а его функции переданы Государственному земельному комитету РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный земельный комитет Российской Федерации преобразован в Государственный комитет РФ по земельной политике. Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет РФ по земельной политике упразднен, его функции переданы вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России и Министерству имущественных отношений РФ. На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба земельного кадастра России преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), которое в соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" упразднено, а его функции переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.
Также несовершенство действующего законодательства, регламентирующего порядок осуществления государственного земельного контроля, в том числе вносит свой вклад в недостижение поставленных перед ним целей - выявление, пресечение, предупреждение совершения правонарушений в сфере охраны и использования земель, привлечение виновных лиц к ответственности. Статья 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <17> исключила возможность проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области государственного земельного контроля по такому распространенному основанию, как поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушении земельного законодательства. В этой связи положения названного Федерального закона в части оснований проведения внеплановых проверок государственного земельного контроля требуют своего изменения и дополнения. -------------------------------- <17> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Подводя итог вышесказанному, можно констатировать тот факт, что государственный земельный контроль является обязательным элементом механизма государственного управления. Значимость данного правового института определяется в том числе исходя из представления о земле, являющейся объектом земельных отношений, как о природном объекте, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. В статье указаны только некоторые обстоятельства, препятствующие надлежащему осуществлению государственного земельного контроля. Но и их устранение позволит повысить его эффективность.
Библиографический список
1. Ашиткова Т. Государственный земельный контроль // Законность. 2007. N 9. 2. Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. 3. Винокуров А. Ю. Административно-правовое регулирование государственного экологического контроля // Административное и муниципальное право. 2009. N 5. 4. Овсянко Д. М. Административное право. М., 1996. 5. Юмшанов А. Проблема состояния земель // Законность. 2009. N 2.
Название документа