Социальная ситуация как объект государственного управления
(Казанник А. И.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2011, N 5) Текст документаСОЦИАЛЬНАЯ СИТУАЦИЯ КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ <*>
А. И. КАЗАННИК
Казанник Алексей Иванович, профессор кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы перехода на системное управление экономическими, социальными и административно-политическими процессами. Автор приходит к выводу о том, что специфические особенности каждой социальной ситуации и организационный механизм ее урегулирования находят свое выражение в концепции и программе, определяющих действительное и желаемое состояние данной ситуации. Государственное управление социальными ситуациями отличается значительной сложностью по сравнению с управлением традиционными объектами.
Ключевые слова: государство, управление, объект управления, социальная ситуация, самоорганизация, самоуправление, окружающая среда.
The article considers the issues of transfer to the systemic government of economic, social and administrative-policy processes. The author comes to a conclusion that specific peculiarities of each social situation and organizational mechanism of regulation thereof are reflected in concept and program determining the actual and desired state of this situation. State government of social situations differs by material complexity in comparison with government of traditional objects.
Key words: state, government, object of government, social situation, self-organization, self-government, environment.
В отечественной литературе государственное управление рассматривается в широком и узком смыслах. В широком смысле его обычно определяют как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. В узком смысле под государственным управлением принято понимать деятельность органов исполнительной власти по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законах и иных нормативных правовых актах. Не умаляя важности научных исследований деятельности органов исполнительной власти по управлению подведомственными объектами, следует признать, что в современных условиях перед нами как категорический императив стоит проблема перехода на системное управление экономическими, социальными и административно-политическими процессами. В противном случае Россия рискует остаться на обочине мировой цивилизации, сохранить статус великой державы, вечно догоняющей высокоразвитые страны. При системном подходе государственное управление можно охарактеризовать как целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на объекты управления для перевода их в новое состояние. Оно представляет собой единый цикл регулирования государством различных отношений в обществе путем применения государственной власти и использования прямых и обратных связей субъекта и объектов управления. По вопросу о понятии и классификации объектов государственного управления в литературе не сложилось единства взглядов. Нам более импонирует позиция Ю. А. Тихомирова, который определяет объект управления как структурированную, социальную общность, функционирующую под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления. Объекты управления следует рассматривать в двух аспектах: как организованную подсистему управления и как объективные явления и процессы, подлежащие воздействию, преобразованию и использованию в интересах людей <1>. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 49 - 52.
Все объекты государственного управления Ю. А. Тихомиров подразделяет на четыре вида: а) организации; б) органы государства; в) социальные общности (народ, нации, народности, территориальные коллективы и др.); г) предметы, явления, процессы объективного мира (конечные пункты управленческого воздействия). В связи с развитием в России рыночных отношений и формированием разветвленной системы местного самоуправления неизбежно произойдет сужение круга непосредственно управляемых объектов. В первую очередь это коснется таких объектов государственного управления, как организации, органы государства и социальные общности. В сфере экономики вместо прямого управления предприятиями и организациями государство должно обеспечить защиту всех форм собственности и принять законы, обеспечивающие функционирование свободного рынка. В результате резко сократится численность организаций, объективно требующих государственного управления. Столь существенные изменения в составе объектов государственного управления являются определяющим фактором совершенствования системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, ликвидации многих отраслевых органов управления, сокращения и удешевления государственного аппарата. В конечном счете это приведет к существенному сокращению численности органов государства, выступающих в качестве объектов управления. Формирование институтов гражданского общества и развитие местного самоуправления в России сделают излишним управление социальными общностями. Они будут функционировать главным образом на принципах самоорганизации и самоуправления. Организующее воздействие государства в лице своих органов на народ, нации, территориальные коллективы, социальные группы выполнит свою историческую миссию и перестанет быть необходимым. Вместе с тем произойдет значительное расширение круга объектов государственного управления, которые Ю. А. Тихомиров отнес к четвертому виду, обозначив их как предметы, явления, процессы объективного мира. Соглашаясь с позицией Ю. А. Тихомирова по существу, следует отметить, что он не совсем точно, по нашему мнению, определяет объекты государственного управления последней группы. В социальных системах объектами управления не могут быть предметы, явления и процессы объективного мира. Не спасают эту конструкцию и оговорки, что "они включаются в процесс управления постольку, поскольку опосредованы общественными отношениями, связями между людьми" <2>. Скорее всего, здесь надо говорить о таком самостоятельном объекте управления, как социальная ситуация, непременными участниками которой являются лица, наделенные волей и сознанием. -------------------------------- <2> Там же. С. 51.
Социальная ситуация как научный термин широко употребляется в трудах отечественных и зарубежных ученых в рамках различных отраслей философской, экономической и юридической науки <3>. Их анализ дает возможность сделать вывод, что социальная ситуация представляет собой совокупность обстоятельств, условий, создающих локализованный в пространстве и времени комплекс общественных отношений с качественной определенностью своего содержания и относительно стабильным составом участников, выражающих разницу между действительным и желательным состоянием данного объекта управления, что обусловливает требования к его переводу из одного состояния в другое. -------------------------------- <3> См., напр.: Кудрявцев В. Н. Причинность в криминологии (о структуре индивидуального преступного поведения). М., 1968. С. 38; Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М., 1975. С. 41 - 45; Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципального управления. М., 2004. С. 317 - 321; Feinberq J. Social Philosophy. N. Y., 2008. P. 83.
Классификацию социальных ситуаций как объектов управления можно производить по разным основаниям: по степени реальности, характеру детерминации, содержанию, сфере функционирования в пространстве и времени, уровню напряженности, степени организованности и сложности, объему урегулирования и другим существенным признакам. При этом классификация социальных ситуаций по одному критерию вовсе не исключает их классификации по другим основаниям. Это лишь означает, что одна и та же ситуация обладает разными признаками, позволяющими рассматривать ее в разных аспектах. Включение социальных ситуаций в круг объектов государственного управления, казалось бы, снимает саму проблему их реальности. Однако не все так просто, как может показаться на первый взгляд. В отечественной и зарубежной науке одной из важнейших теоретических проблем считается проблема реальности социальных ситуаций. Ученые прилагают немало усилий, чтобы выяснить, имеются ли соответствующие ситуации в реальной действительности или они существуют только в нашем воображении. К сожалению, эти методологические предпосылки недостаточно учитываются в процессе управления социальными ситуациями. Иначе чем можно объяснить, что в России каждый год принимаются сотни законов и иных нормативных правовых актов, которые не оказывают сколько-нибудь серьезного влияния на реальную жизнь. Отсутствие четких представлений о подразделении социальных ситуаций на реальные и мнимые приводит к тому, что с помощью правовых норм предпринимаются попытки упорядочить умозрительные конструкции, которые не имеют отношения к объективной действительности. По характеру детерминации или причинной обусловленности можно выделить две большие группы социальных ситуаций. Первую группу составляют антропогенные ситуации, которые являются итогом человеческого влияния на развитие общества. Ко второй группе следует отнести социальные ситуации, вызванные стихийными бедствиями, необузданными силами природы. В зависимости от содержания можно выделить некое множество социальных ситуаций. Но в краткой журнальной публикации вряд ли уместно давать их методическую классификацию. В качестве отдельных примеров достаточно назвать лишь такие конкретные виды социальных ситуаций, как экономические, научно-технические, демографические, санитарно-эпидемиологические, этнические, религиозно-конфессиональные, миграционные, социально-культурные, учебно-образовательные, экологические, криминогенные, административно-политические. Классификация социальных ситуаций по сфере функционирования в пространстве позволяет выделить в качестве самостоятельных видов глобальные (международные), континентальные, региональные, местные и локальные ситуации. Большое практическое значение для повышения эффективности государственного управления имеет классификация социальных ситуаций по времени их функционирования. В зависимости от этого критерия различаются внезапные ситуации, быстро меняющиеся ситуации, временные ситуации и ситуации неопределенно длительного действия. С учетом конкретных видов ситуаций устанавливаются примерные сроки их урегулирования, определяются необходимые материальные, финансовые и трудовые ресурсы. По уровню напряженности социальные ситуации делятся на стабильные, кризисные и чрезвычайные. Их функциональные особенности обусловлены не только поведением основных участников ситуации, но и действием внешних сил, каких-либо объективных факторов. В процессе управления ставится цель перевода крайне напряженных ситуаций в стабильные, более благоприятные. Возникновение конфликтной, кризисной и тем более чрезвычайной ситуации требует незамедлительного воздействия на ее основные параметры даже в условиях острого дефицита времени, практически в "цейтноте". Степень организованности социальной ситуации дает реальное представление о структурированных, плановых и хаотических ситуациях. Урегулирование социальных ситуаций как раз и заключается в том, чтобы перевести хаотические ситуации в плановые, а плановые - в структурированные. Последние ситуации могут развиваться в силу собственных закономерностей, на принципах саморегуляции и требуют лишь незначительной корректировки. Признак сложности социальной ситуации указывает на определенную систему ее элементов, отношений, связей. На ее основе выделяют элементарные, простые и сложные ситуации. Они, по существу, предопределяют выбор оптимального варианта урегулирования ситуации. Как резонно заметил известный английский ученый-кибернетик У.-Р. Эшби, если речь идет о деревне, то для ее управления достаточно собрания совета старейшин. Если общество состоит из миллионов людей, необходимы более сложные методы координации их действий <4>. -------------------------------- <4> См.: Эшби У.-Р. Введение в кибернетику. М., 1958. С. 13.
В зависимости от объема регулирования можно выделить два вида социальных ситуаций. Первый вид представлен ситуациями, которые объективно требуют регулирующего воздействия государства с помощью норм права и других правовых средств. Ко второму виду относятся социальные ситуации, которые развиваются в благоприятном направлении самостоятельно, на принципах саморегуляции. Заслуживает серьезного внимания классификация социальных ситуаций по степени их уникальности. Крупнейший специалист по управлению П.-Ф. Друкер выделяет по этому критерию четыре вида социальных ситуаций. К первому виду он относит типичные ситуации, управление которыми осуществляется в рамках действующего законодательства и не требует принятия новых нормативных правовых актов. Второй вид представлен уникальными для данного субъекта государственного управления социальными ситуациями, но типичными по своей сути. Они подлежат урегулированию с учетом опыта, накопленного другими субъектами управления, по аналогии. Третий вид охватывает типичные социальные ситуации, но в принципиально новых, неизвестных практике государственного управления симптомах, проявлениях. Их трудно урегулировать без внесения изменений в отдельные нормативные правовые акты, повышения эффективности механизма управления. И наконец, четвертый вид включает истинно уникальные социальные ситуации, для урегулирования которых требуется найти принципиально новые подходы, принять инновационное решение <5>. -------------------------------- <5> См.: Друкер П.-Ф. Эффективное решение // Эффективное принятие решений. М., 2006. С. 11 - 14.
Научная классификация социальных ситуаций дает необходимые ориентиры для их глубокого анализа, принятия законов и иных нормативных правовых актов в целях урегулирования каждой ситуации с учетом ее специфических особенностей. В конечном счете речь идет об адекватном управлении, которое предполагает целенаправленное, организующее воздействие органов государства, их учреждений и служащих на постоянные и переменные параметры социальной ситуации для перевода ее в запланированное состояние, устранение причин и условий неблагоприятного развития, перехода в конфликтную или кризисную стадию функционирования. Характерная особенность государственного управления социальными ситуациями заключается в том, что оно осуществляется главным образом косвенными методами, исключающими непосредственное воздействие на волю их участников <6>. В законах и иных нормативных правовых актах, управленческих решениях, направленных на урегулирование социальных ситуаций, формулируются управомочивающие нормы, предусматривается разработка целевых программ, определяется налоговая и бюджетная политика в отношении конкретных юридических и физических лиц, закрепляется механизм мотивации активной деятельности и выбора оптимальных вариантов поведения, разрешения возникающих противоречий и споров. С помощью таких методов формируется благоприятная среда, создаются оптимальные условия для развития социальных ситуаций в заданных направлениях, осуществляется их консервация или полное вытеснение из жизни общества. -------------------------------- <6> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 187 - 188; Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое территориальное управление. Омск, 2009. С. 20 - 21.
Решающая роль в урегулировании социальных ситуаций принадлежит программно-целевому методу управления. Он применяется для построения "древа целей" и разработки соответствующих целевых программ, осуществления мониторинга за ходом их реализации. Древо целей представляет собой структурированную по иерархическому принципу или ранжированию по уровням систему соподчиненных целей по урегулированию социальной ситуации. В этой системе выделяют главную цель ("вершину древа") и подчиненные ей подцели первого, второго, третьего и последующих уровней, получивших в управленческих науках название "ветви древа". Количество уровней подцелей зависит от сложности социальной ситуации, характера ее элементов, отношений, связей. Для иллюстрации теоретических положений о понимании социальной ситуации как объекта государственного управления приведем несколько разноплановых примеров. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях поддержания экологического равновесия на общегосударственном, региональном, местном и локальном уровнях предписывает компетентным органам исполнительной власти России установить нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 19 - 28) <7>. На его основе должны быть установлены нормативы: -------------------------------- <7> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25, N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10.
- допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; - образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение; - допустимых физических воздействий (количества тепла, уровня шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); - допустимого изъятия компонентов природной среды; - допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; - иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Таким образом, Закон ориентирует всех субъектов экологических правоотношений на охрану окружающей среды от вредного воздействия хозяйственной и рекреационной деятельности путем строгого соблюдения установленных нормативов. Однако цель действия законодательных норм в данном случае совершенно недостижима. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), в практике жизнедеятельности современного общества используется для различных нужд около 500 тыс. химических соединений, большинство из которых чуждые для природы вещества или концентрации в несвойственных для нее сочетаниях. При этом почти 40 тыс. соединений обладают токсическими, канцерогенными или мутагенными свойствами, представляющими угрозу живым организмам <8>. -------------------------------- <8> См.: Протасов В. Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. М., 1999. С. 71 - 72.
Для научного обоснования норматива предельно допустимого выброса или сброса только одного вида вредных химических элементов (ПДВ), как показывает практика, требуется не менее пяти лет. В отраслевых научно-исследовательских институтах РАН путем сложного анализа определяются химические, токсические, канцерогенные и мутагенные свойства вредного вещества, проводятся длительные испытания на животных, раскрывается механизм его воздействия на живой организм, рассчитывается норматив допустимого выброса или сброса, обосновываются рекомендации по его установлению в законодательном порядке. Аналогичные работы проводятся и по установлению норматива предельно допустимых концентраций (ПДК) одного вида химических или биологических соединений. Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что для установления предусмотренных Федеральным законом "Об охране окружающей среды" нормативов предельно допустимого воздействия вредных веществ на окружающую среду потребуется не менее 200 тыс. лет, не говоря уже о других видах нормативов. Работы здесь, как видно, непочатый край. К этому следует добавить, что нормативы допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и микроорганизмов не способны обеспечить охрану окружающей среды от загрязнения. Многие предприятия выбрасывают в окружающую среду одинаковые вредные вещества и микроорганизмы, что неизбежно влечет суммированное загрязнение почв, воздушного и водного бассейнов. Если даже представить совершенно невероятную картину, что повсеместно соблюдаются нормативы допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и микроорганизмов, то все равно не удастся предотвратить суммированное загрязнение окружающей среды. При этом надо иметь в виду, что в России все нормативы носят санитарно-гигиенический характер. Они рассчитаны на организм человека, а не на самое слабое звено экосистемы. Даже при строгом их соблюдении природа неизбежно погибнет, а вместе с ней погибнет и человек, поскольку он зародился в природе, эволюционировал в процессе взаимодействия с ней и жить без природы не может. Сказанное позволяет сделать вывод, что сложившийся в России механизм государственного управления охраной окружающей среды в принципе не может быть эффективным, сколько его ни совершенствуй. Надо решительно переходить к управлению экологической ситуацией в нашей стране, что потребует коренной перестройки всей системы правовой охраны окружающей среды, отказа от умозрительных конструкций, не способных эффективно регулировать отношения по рациональному природопользованию и сохранению благоприятной природной среды для нынешних и будущих поколений людей. Важным шагом в переходе к государственному управлению экологической ситуацией стало принятие Концепции устойчивого развития на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Она предусматривает существенное ограничение антропогенного воздействия на окружающую среду, увязывает использование природных ресурсов с удовлетворением разумных потребностей человека <9>. -------------------------------- <9> Подробно об этом см.: Раянов Ф. М. Концепция устойчивого развития и российская государственно-правовая действительность // Право и политика. 2004. N 12. С. 5 - 10.
Реакция России на Концепцию устойчивого развития выразилась в принятии на высшем политическом уровне страны двух подзаконных нормативных правовых актов. Ими стали Указы Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государснием жилья, школ, объектов культуры и здравоохранения, закреплением кадров, формированием надежной системы закупок у крестьян продукции сельского хозяйства, предоставлением дотаций. Тем самым Департамент оказывает целенаправленное, организующее воздействие на переменные параметры сельскохозяйственной ситуации в регионе, создает благоприятные условия для развития одной из важнейших отраслей экономики, не вмешиваясь в работу акционерных обществ и фермеров. Именно в этом и заключается суть государственного управления сельскохозяйственной ситуацией. Вполне естественно, что государственное управление любой социальной ситуацией должно осуществляться на основе общих принципов, задающих базовые ориентиры по ее урегулированию. Специфические особенности каждой социальной ситуации и организационный механизм ее урегулирования находят свое выражение в концепции и программе, определяющих действительное и желаемое состояние данной ситуации. Таким образом, государственное управление социальными ситуациями отличается значительной сложностью по сравнению с управлением традиционными объектами. Однако от существенного расширения сектора управления социальными ситуациями в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах во многом зависит решение сложнейших проблем инновационного развития России в современных условиях.
Название документа