О некоторых проблемах правового регулирования предоставления земельных участков для целей недропользования
(Высоцкая О. С.) ("Юридический мир", 2011, N 6) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
О. С. ВЫСОЦКАЯ
Высоцкая Ольга Сергеевна, аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.
В статье проведен краткий анализ существующего, а также ранее действовавшего порядка предоставления земельных участков для целей недропользования, обозначены основные особенности правового регулирования предоставления земельных участков для целей недропользования, рассмотрены существующие проблемы правового регулирования и предложены возможные пути их решения.
Ключевые слова: предоставление земельных участков для целей недропользования, оформление прав пользования недрами и прав на земельные участки, изъятие земель для целей недропользования с последующим предоставлением недропользователю.
On certain problems of legal regulation of provision of land plots for subsurface use O. S. Vysockaya
The article presents a short analysis of the existing and also earlier acting procedure of provision of land plots for subsurface use, notes the fundamental peculiarities of legal regulation of provision of land plots for subsurface use, considers the existing problems of legal regulation and proposes the possible ways of solution thereof.
Key words: provision of land plots for subsurface use, formalization of rights of subsoil use and rights to land plots, exemption of lands for subsurface use with further provision to subsurface user.
Недропользование не может осуществляться без использования в той или иной мере (в зависимости от вида пользования недрами) соответствующего земельного участка. И, как показывает практика, в настоящее время для компаний, получивших лицензию на право пользования недрами, приобретение прав на земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, становится серьезной проблемой. Именно поэтому вопросы предоставления земельных участков для целей недропользования, как одни из принципиальнейших в правовом регулировании отношений недропользования, становятся предметом пристального внимания и оживленных дискуссий как в кругах российских законодателей, так и в научной среде. Согласно части 6 статьи 11 Закона "О недрах" <1> предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ. В статье 25.1 Закона "О недрах" конкретизировано, что земельные участки предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством. Пункт 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами <2> также отсылает нас к земельному законодательству <3>. Таким образом, законодательство о недрах содержит отсылку к законодательству земельному, указывая только на то, что предоставление земельного участка осуществляется после утверждения проекта проведения работ, связанных с пользованием недрами. -------------------------------- <1> Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 16. Ст. 834; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061, N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711, N 35. Ст. 3607; 2006. N 17. Ст. 1778, N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213, N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941, N 29. Ст. 3418, N 29. Ст. 3420, N 30. Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17, N 29. Ст. 3601, N 52. Ст. 6450; 2010. N 21. Ст. 2527, N 31. Ст. 4155. <2> Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1917; Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 27. Ст. 3213. <3> Пунктом 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами установлено, что земельные участки для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.
Пунктом 4 статьи 88 Земельного кодекса <4> установлено, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Таким образом, из статьи 88 Земельного кодекса следует, что она не распространяется на такой вид пользования недрами, как геологическое изучение, поскольку для геологического изучения участок недр предоставляется в виде геологического отвода. -------------------------------- <4> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 15, ст. 17, N 10. Ст. 763, N 30. Ст. 3122, ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17, N 17. Ст. 1782, N 23. Ст. 2380, N 27. Ст. 2880, ст. 2881, N 31. Ст. 3453, N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279, ст. 5282, N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. 23, ст. 24, N 10. Ст. 1148, N 21. Ст. 2455, N 26. Ст. 3075, N 31. Ст. 4009, N 45. Ст. 5417, N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251, ст. 2253, N 29 (ч. I). Ст. 3418, N 30 (ч. I). Ст. 3597, N 30 (ч. II). Ст. 3616, N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19, N 11. Ст. 1261, N 29. Ст. 3582, ст. 3601, N 30. Ст. 3735, N 52 (ч. I). Ст. 6416, ст. 6419, ст. 6441; 2010. N 30. Ст. 3998; 2011. N 1. Ст. 54, N 13. Ст. 1688.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что на основе действующего законодательства невозможно установить последовательность действий субъектов по оформлению прав на землю и на пользование недрами с должной степенью определенности для всех видов пользования недрами. Такая неопределенность с последовательностью действий по оформлению прав существовала не всегда. Статьей 11 Закона "О недрах" в предыдущей редакции <5> было установлено, что предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Более конкретную формулировку содержал в ранее действующей редакции <6> и пункт 4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, в соответствии с которым предоставление лицензий на право пользования недрами осуществлялось одновременно с предоставлением права на пользование соответствующими земельными участками, а ведение переговоров с соответствующими органами о выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках пользования земельными участками, связанными с пользованием недрами, было возложено на специально уполномоченный орган (Геолком России с его территориальными подразделениями). -------------------------------- <5> До изменений, внесенных Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 17. <6> До изменений, внесенных Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 27. Ст. 3213.
Вместе с тем законодательно не были регламентированы ни процедура получения согласия правообладателя земельного участка на предоставление соответствующего земельного участка для целей недропользования, ни форма, в которой данное согласие должно было быть выражено, ни правовые последствия последующего отказа от принятых на себя обязательств лицом, давшим согласие на предоставление земельного участка для целей недропользования. Однако, несмотря на отсутствие четких предписаний и требований законодательства относительно получения согласия правообладателя земельного участка, представляется, что прежний вариант правового регулирования приобретения прав на земельные участки для целей недропользования содержал все же определенные правовые гарантии для пользователей недр и отвечал реалиям и логике процесса недропользования. Таким образом, в настоящее время требуется внесение в нормативные правовые акты изменений, направленных на установление в действующем законодательстве четкой последовательности действий по оформлению прав на землю и на пользование недрами. При этом не стоит забывать, что земля в отличие от недр, находящихся в исключительной государственной собственности, может находиться в любой форме собственности: государственной, в том числе федеральной или субъектов Федерации, муниципальной или частной. И на практике вполне очевидна зависимость последовательности действий, направленных на приобретение и надлежащее оформление прав на землю, от формы собственности на земельный участок, необходимый для целей недропользования. В настоящее время законодательно урегулирован только вопрос о приобретении земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Пунктом 2 статьи 30 Земельного кодекса установлено, что предоставление земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов, а порядок расчета арендной платы определяется Правительством Российской Федерации. Порядок предоставления земельных участков для целей недропользования в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законодательством не установлен. Положения, регулирующие отношения между недропользователями и частными собственниками земельных участков, в российском законодательстве также отсутствуют. Между тем при приобретении необходимых для осуществления недропользования земельных участков, находящихся в частной собственности, трудности начинаются уже на этапе установления реальных собственников. Далее недропользователь может сразу столкнуться с отказом в предоставлении ему прав на земельный участок, необходимый для ведения работ. В ином случае недропользователь и собственник земельного участка на диспозитивных началах должны достичь согласия относительно условий приобретения и использования (в случае заключения договора аренды) земельного участка для целей недропользования. При этом, как правило, недропользователь сталкивается с неприемлемыми условиями договора купли-продажи или аренды, в первую очередь с необоснованно завышенной покупной ценой или арендной платой. В случае если недропользователю не удалось самостоятельно решить вопрос приобретения прав на земельный участок, необходимый для осуществления недропользования, остается единственная правовая возможность получения необходимого земельного участка - изъятие (выкуп) земли для государственных или муниципальных нужд с последующим предоставлением недропользователю. Основания изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд установлены пунктом 1 статьи 49 Земельного кодекса. Недропользование как возможное основание изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд данной статьей не предусмотрено. Вместе с тем подпунктом 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса предусмотрена возможность установления иных оснований для изъятия (выкупа) земель для государственных или муниципальных нужд федеральными законами, а применительно к землям, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, - законами субъектов Российской Федерации. Законом "О недрах" в части 2 статьи 25.1 предусмотрена возможность изъятия земельных участков, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, для государственных или муниципальных нужд. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением С. А. Козловой, что "анализ части 2 статьи 25.1 позволяет сделать вывод о наличии проблем с ее применением в интересах недропользователей: формулировка рассматриваемой нормы допускает ее неоднозначное толкование и может быть применена в абсолютно противоположном значении, а именно в том смысле, что земли, ранее предоставленные в целях геологического изучения и иного использования недр, могут быть изъяты у недропользователей для государственных или муниципальных нужд для целей, не связанных с осуществляемым недропользованием" <7>. -------------------------------- <7> Козлова С. А. Правовое регулирование резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд для целей недропользования // Сборник докладов научной конференции "Актуальные проблемы горного права". Москва, 2010. С. 155.
С учетом изложенного представляется необходимым изложить часть 2 статьи 25.1 Закона "О недрах" в редакции, исключающей возможность ее неоднозначного толкования. Также представляется целесообразным установление в земельном законодательстве однозначной формулировки, определяющей, что изъятие земель для недропользования является изъятием для государственных или муниципальных нужд. При этом необходимо отметить, что даже установление в законодательстве однозначной формулировки, определяющей, что изъятие земель для недропользования является изъятием для государственных нужд или муниципальных нужд, не позволит нам достичь желаемых результатов без нормативно-правового закрепления целостной и последовательной процедуры изъятия земель для целей недропользования и последующего их предоставления недропользователю.
Название документа Интервью: Интервью с членом Комитета Совета Федерации ФС РФ по природным ресурсам и охране окружающей среды, координатором партии "Единая Россия" по вопросам экологии, кандидатом юридических наук Константином Валерьевичем Цыбко ("Юридический мир", 2011, N 6) Текст документа
ИНТЕРВЬЮ С ЧЛЕНОМ КОМИТЕТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФС РФ ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ И ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, КООРДИНАТОРОМ ПАРТИИ "ЕДИНАЯ РОССИЯ" ПО ВОПРОСАМ ЭКОЛОГИИ, КАНДИДАТОМ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК КОНСТАНТИНОМ ВАЛЕРЬЕВИЧЕМ ЦЫБКО
О. БОДРЯГИНА
Бизнес и среда обитания. Экологическое законодательство на пороге реформации.
- Константин Валерьевич, ревизия экологического законодательства, которую поручил провести глава государства, идет уже не первый год. Как продвигается работа? - Законодательство в области охраны окружающей среды сегодня активно обновляется. Недавно глава Министерства природных ресурсов и экологии РФ Юрий Петрович Трутнев в ходе выступления на заседании Совета Федерации в рамках "правительственного часа" представил довольно объемный пакет законодательных инициатив, которые готовятся к внесению в Государственную Думу. Наиболее "глобальным", на мой взгляд, является законопроект "О совершенствовании системы нормирования и экономического стимулирования негативного воздействия на окружающую среду", который предусматривает четкие сроки и порядок перехода промышленных предприятий на так называемые наилучшие доступные технологии. Важно подчеркнуть, что речь идет о применении в России не только экологически чистых наилучших технологий отечественных разработчиков, мы намерены ориентироваться на разработки мирового уровня. В частности, за основу будут взяты технические стандарты европейских стран, которые признаются наиболее экологически чистыми в мире. Для осуществления столь масштабной экологической реформы, безусловно, необходимо время, поэтому предполагается поэтапный переходный период до 2020 г.
- В отношении каких производств бизнесу следует в первую очередь готовиться к нововведениям? - Это затронет прежде всего работу всех вновь вводимых в эксплуатацию производств, которые на старте должны будут основываться исключительно на наилучших доступных экологических технологиях, причем не сегодняшнего дня, а стандарта 2020 г. Что касается уже действующих промышленных предприятий, то на их собственников возлагается обязанность начать техническое перевооружение, завершить которое нужно не позднее пяти лет за пределами 2020 г. При этом, по моему убеждению, говорить о предоставлении дополнительной пятилетки нужно только в отношении тех предприятий, которые начали переход не аккурат к 2020 г., а задолго до этого. Ситуаций, когда 31 декабря 2019 г. компания запустила процесс перевооружения и получила пятилетний запас по времени, быть не должно.
- Что ждет собственника предприятия, который не может (ситуацию "не хочет" мы не рассматриваем) в силу объективных причин, например из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов, перейти на новые технологии в экологической сфере? - Мы не говорим о введении каких-то запредельных и невыполнимых экологических требований. Речь идет о переходе на наилучшие и доступные технологии. Если на промышленном предприятии аналогичного профиля, к примеру в Германии или во Франции, существуют технологии, использование которых обеспечивает необходимый уровень экологической безопасности, то они должны быть применены и у нас. Если же план перевооружения не выполняется из-за недостаточного финансирования, то речь идет о нерентабельности бизнеса и последующей смене собственника. Практически 15-летний срок, который дается на экологическую модернизацию, вполне разумный и более чем достаточный. Давайте вспомним период индустриализации 30-х годов прошлого века, когда была создана фактически вся промышленность СССР. Неужели в XXI в. не хватит 15 лет для того, чтобы перейти на соответствующие новые технологии? На самом деле количество предприятий-загрязнителей не так велико - 60% вреда наносит меньше сотни производств. Конечно, индивидуальный подход к перевооружению возможен, однако в отношении сроков он неприемлем.
- Константин Валерьевич, какие еще законодательные инициативы из "экологического" пакета на подходе в Думу? - Не менее важный законопроект касается экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами, который решает давно назревшую проблему советского наследия в виде огромного объема отходов (и промышленных, и бытовых). Предлагается ввести законодательные механизмы, определяющие четкие правила и предусматривающие экономические стимулы, которые позволят сделать сферу переработки отходов полноценной отраслью экономики. Опыт прошедших лет показывает, что сдвинуть эту сферу с мертвой точки и привлечь в нее бизнес можно лишь путем существенной правки федерального законодательства. Пакет законодательных инициатив включает также проекты "О повышении эффективности государственного мониторинга и экологического контроля", "О ликвидации экологического ущерба", "О защите морей от нефтяных загрязнений". Разработка последнего вызвана прошлогодними событиями в Мексиканском заливе. Сюда же входят законопроекты "Об экологическом аудите" и "Об особо охраняемых природных территориях", которые призваны качественно повысить эффективность работы заповедников, заказников и национальных парков и уровень их самофинансирования (в том числе путем развития экологического туризма).
- Процедура прохождения экологического аудита будет изменена? Не рассматриваются ли предложения сделать проведение данного аудита обязательным? - Сейчас компании, которые планируют выход на международный рынок или выпуск IPO, в обязательном порядке должны иметь заключение экологического аудита. И хотя для внутреннего рынка такой аудит носит добровольный характер, бизнес понимает перспективность этого направления. С уверенностью можно сказать, что со временем проведение экологического аудита до заключения различного рода корпоративных и имущественных сделок станет и для российских компаний обычной практикой. Столь же востребованной, как, к примеру, проверка в преддверии сделок деятельности предприятия с точки зрения финансовой и налоговой отчетности. Однако вопрос об обязательном характере процедуры экологического аудита пока не стоит.
- Какие изменения в части платежей и штрафных санкций ожидают загрязнителей? - Размеры платы за негативное воздействие на окружающую среду, которые не менялись с далекого 1991 г., предполагается значительно поднять. В течение первых трех лет платежи увеличатся в 2,2 раза, а к 2020 г. - еще в 2 раза. Одновременно будут существенно повышены и штрафные санкции за несоблюдение экологического законодательства - в 5 - 6 раз.
- Каким образом предполагается искоренять "экологический нигилизм"? - Президент дал поручение внедрить нормы экологического образования, что позволит воспитать поколение, которое будет совсем по-иному относиться к природным богатствам, воспринимать окружающую среду как нечто необходимое для жизни, а вопросы ее защиты и охраны считать делом естественным. И начинать этот процесс необходимо как можно быстрее. К сожалению, несколько поколений людей, воспитанных в советскую индустриальную эпоху, не понимают значимости экологии. Цена, которую мы платим за такое непонимание, более чем высока: 10 млн. россиян проживают на территориях с высоким уровнем загрязнения. Важно, чтобы сегодняшние дети, которые в ближайшие 10 - 20 лет придут в бизнес и будут управлять государственными институтами, были экологически образованными. Такие понятия, как развитие промышленности и сохранение окружающей среды, должны стать для них неразрывными. Хотя нужно признать, что уже сейчас, во многом благодаря открытости общества и новому формату международного общения, качество жизни определяет в том числе и экологическая составляющая.
- Следует ли бизнесу рассчитывать на "экологическую амнистию", о проведении которой заявил глава государства в прошлогоднем Послании Федеральному Собранию? - Предприятиям, которые приступили к переходу на наилучшие доступные экологические технологии и запустили соответствующие работы по модернизации производств, засчитают в счет платежей за негативное воздействие на окружающую среду средства, потраченные на новое оборудование. Помимо этого, предусмотрены ускоренная амортизация и дотирование банковских процентных ставок по кредитам. Все эти льготы и послабления, которыми бизнес сможет воспользоваться в период проведения технологического перевооружения, и есть, по сути, "экологическая амнистия", о которой говорил глава государства.
- Российские экологи заявляют о нарушениях в ходе олимпийского строительства. В частности, речь идет о впадающей в Черное море реке Мзымта, русло которой загрязняется строительным мусором, и о проекте добычи песка в районе курорта Анапа. С одной стороны, Олимпиада-2014 - это грандиозный бренд государственного значения, с другой - неизбежные негативные последствия для природы. Как разрешить "конфликт интересов"? - Действительно, на начальных этапах олимпийской стройки были выявлены факты нарушения экологических требований и нормативов. После вмешательства высшего руководства страны был принципиально пересмотрен подход по строительству и месту расположения ряда объектов. Безусловно, любая стройка оказывает негативное воздействие на окружающую среду, наша главная задача - найти баланс интересов и свести этот негатив до минимума. В европейских государствах, где вопросам экологии уделяется большое внимание, также строятся горнолыжные курорты и другие спортивные объекты. Однако они грамотно вписываются в природный ландшафт, что позволяет не просто не ухудшить, а в перспективе даже улучшить состояние прилегающих лесонасаждений и береговых линий. К примеру, за счет дополнительных финансовых поступлений от таких объектов, которые расходуются в том числе и на поддержание территорий в надлежащем состоянии. На сегодняшний день периодически возникают замечания по олимпийской стройке, но они не носят глобальный характер. Взаимодействие между экологической общественностью и государством по олимпийской стройке осуществляется на постоянной основе.
- Константин Валерьевич, Вы входите в состав Правления Ассоциации юристов России. Каким образом можно использовать потенциал Ассоциации в части совершенствования экологического законодательства и решения проблем в данной сфере? - Есть конкретное предложение. Ассоциация юристов России располагает целой сетью бесплатных юридических консультаций, на базе которых можно не только собственно консультировать граждан по вопросам нарушения их конституционного права на благоприятную окружающую среду, но и осуществлять защиту этого права при содействии общественных организаций. Например, направлять запросы в контролирующие природоохранные органы, готовить судебные иски в защиту широкого неопределенного круга лиц от неправомерных действий в экологической сфере. Такая мощная структура, как Ассоциация юристов России, может и должна стать сильным инструментом воздействия на собственников предприятий-загрязнителей, а также на недобросовестных чиновников, которые порой закрывают глаза на вопросы экологии.
Интервью провела Оксана Бодрягина "Юридическая газета"
Название документа