К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования
(Высоцкая О. С.) ("Юрист", 2011, N 12) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ В АСПЕКТЕ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ДЛЯ ЦЕЛЕЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
О. С. ВЫСОЦКАЯ
Высоцкая Ольга Сергеевна, аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.
В статье рассмотрены особенности правового режима земель обороны и безопасности, а также предоставления права пользования участками недр, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны и безопасности. Автором предложены способы совершенствования нормативно-правового регулирования.
Ключевые слова: земли обороны и безопасности, участки недр, полезные ископаемые, Земельный кодекс.
On the issue of legal regime of lands of defense and security in the aspect of use thereof for the purposes of subsurface use O. S. Vysockaya
The article considers the peculiarities of legal regime of lands of defense and security and also provision of rights of use of plots of subsoil the use of which is connected with use of land plots of defense and security. The author proposes the means of improvement of normative-law regulation.
Key words: lands of defense and security, plots if subsoil, mineral resources, Land Code.
Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1> содержит понятие "участки недр федерального значения". Согласно статье 2.1 Закона "О недрах" в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Геологическое изучение недр и (или) разведка и добыча полезных ископаемых на участках недр федерального значения являются одним из видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства <2>. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 16. Ст. 834; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061, N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711, N 35. Ст. 3607; 2006. N 17. Ст. 1778, N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213, N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941, N 29. Ст. 3418, N 29. Ст. 3420, N 30. Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17, N 29. Ст. 3601, N 52. Ст. 6450; 2010. N 21. Ст. 2527, N 31. Ст. 4155. <2> Статья 6 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 18. Ст. 1940.
К правовой категории участков недр федерального значения в соответствии с частью 3 статьи 2.1 Закона "О недрах" относятся участки недр, содержащие месторождения редких полезных ископаемых и крупные месторождения углеводородов, золота и меди, участки недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. Кроме того, участками недр федерального значения являются участки недр, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны и безопасности. В соответствии со статьей 93 Земельного кодекса <3> землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом и федеральными законами. -------------------------------- <3> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 135-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711, N 41. Ст. 3993, N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 15, ст. 17, N 10. Ст. 763, N 30. Ст. 3122, ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17, N 17. Ст. 1782, N 23. Ст. 2380, N 27. Ст. 2880, ст. 2881, N 31. Ст. 3453, N 43. Ст. 4412, N 50. Ст. 5279, ст. 5282, N 52. Ст. 5498; 2007. N 1. Ст. 23, ст. 24, N 10. Ст. 1148, N 21. Ст. 2455, N 26. Ст. 3075, N 31. Ст. 4009, N 45. Ст. 5417, N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2251, ст. 2253, N 29 (ч. I). Ст. 3418, N 30 (ч. I). Ст. 3597, N 30 (ч. II). Ст. 3616, N 52 (ч. I). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19, N 11. Ст. 1261, N 29. Ст. 3582, ст. 3601, N 30. Ст. 3735, N 52 (ч. I). Ст. 6416, ст. 6419, ст. 6441; 2010. N 30. Ст. 3998; 2011. N 1. Ст. 54, N 13. Ст. 1688.
Земли обороны и безопасности обладают общегосударственной значимостью и играют важную роль в функционировании оборонно-промышленного комплекса и системы национальной безопасности Российской Федерации. Земли обороны и безопасности относятся к обширной и разноплановой категории земель - землям промышленности и иного специального назначения. Общей отличительной чертой земель, входящих в эту категорию, является то, что они расположены за границами населенных пунктов. Исходя из характера специальных задач, для решения которых используются или предназначены земли обороны и безопасности, они представляют собой отдельный вид (субкатегорию) земель из состава категории земель промышленности и иного специального назначения. Особенности правового режима земель обороны и безопасности установлены статьей 93 Земельного кодекса. Вместе с тем помимо указанной статьи отдельные аспекты правового режима земель обороны и безопасности затрагиваются в других статьях Земельного кодекса. Рассмотрим такой элемент правового режима, как оборотоспособность земель обороны и безопасности. В соответствии с пунктом 4 статьи 27 Земельного кодекса среди прочих из оборота изъяты земельные участки <4>, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. -------------------------------- <4> Изъятие из оборота означает, что земельные участки из состава земель обороны и безопасности не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (п. 2 ст. 27 Земельного кодекса).
В соответствии с подпунктом 5 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса ограничены в обороте <5> находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности (кроме изъятых из оборота в соответствии с пунктом 4 статьи 27 Земельного кодекса). -------------------------------- <5> Ограничение в обороте означает, что земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 Земельного кодекса). Кроме того, могут устанавливаться ограничения прав правообладателей на землю.
Таким образом, в статье 27 Земельного кодекса мы сталкиваемся уже не с земельными участками из состава земель обороны и безопасности (субкатегории земель промышленности и иного специального назначения), а с некой категорией "земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности", правовую суть которой мы попробуем установить. Действительно, земельные участки, отнесенные к категории земель населенных пунктов, могут иметь вид разрешенного использования "для обеспечения обороны и безопасности" и должны использоваться в соответствии с этим видом разрешенного использования. Это обусловлено тем, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальной зоне военных объектов (ст. 85 Земельного кодекса). С учетом вышеизложенного представляется, что установленное в ст. 27 ограничение оборотоспособности земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, вызвано не отнесением земельных участков к субкатегории "земли обороны и безопасности", а основным назначением этих земельных участков - обеспечением обороны и безопасности государства. Поэтому, исходя из буквального толкования статьи 27 Земельного кодекса, земельные участки из состава земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "для обеспечения обороны и безопасности" следует считать ограниченными в обороте. Подобный вывод содержится и в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 7 марта 2008 г. по делу N А56-20254/2007 применительно к проблеме освобождения от земельного налога земельного участка из состава земель населенных пунктов и при этом предоставленного для обеспечения обороны и безопасности. Учитывая изложенное, можно сделать следующие выводы: 1) категория "земли, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности" шире субкатегории "земли обороны и безопасности", входящей в категорию земель промышленности и иного специального назначения; 2) статьей 27 Земельного кодекса установлено ограничение оборотоспособности земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, вне зависимости от того, к какой категории земель данные земельные участки относятся. Согласно части 3 статьи 2.1 Закона "О недрах" к категории участков недр федерального значения отнесены участки недр, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности. Таким образом, в Законе "О недрах" понятие земель обороны и безопасности используется в узком смысле, как субкатегория категории земель промышленности и иного специального назначения. Что, в свою очередь, не в полной мере соответствует основной цели выделения правовой группы участков недр федерального значения - обеспечению обороны и безопасности государства, так как не позволяет отнести к участкам недр федерального значения участки недр, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности и при этом не входящих в состав земель обороны и безопасности, но в соответствии с Земельным кодексом также ограниченных в обороте, что подтверждает их значимость для обороны страны и безопасности государства. В связи с чем представляется целесообразным в Закон "О недрах" вместо термина "земельные участки из состава земель обороны и безопасности" ввести термин "земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности". Предоставление в пользование участков недр федерального значения, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков, из состава земель обороны и безопасности осуществляется в общем порядке, установленном для участков недр федерального значения. В частности, пользователями недр на таких участках недр федерального значения могут быть любые юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством Российской Федерации не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в конкурсах или аукционах на право пользования такими участками недр для юридических лиц с участием иностранных инвесторов <6>. Таким образом, ограничения допуска к пользованию участками недр федерального значения, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков, из состава земель обороны и безопасности, могут устанавливаться только в отношении юридических лиц с участием иностранных инвесторов. -------------------------------- <6> Часть 2 статьи 9 Закона "О недрах".
Вместе с тем, учитывая особую стратегическую значимость некоторых объектов обороны и безопасности, представляется целесообразным по меньшей мере законодательно закрепить возможность ограничения доступа к участкам федерального значения, при пользовании которыми необходимо использование земель обороны и безопасности, и для российских юридических лиц, а по возможности установить и особые требования к пользователям недр на таких участках недр федерального значения. При этом следует отметить, что в Законе "О недрах" уже есть пример установления особых ограничений по субъектному составу применительно к участкам недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также к участкам недр федерального значения, расположенным на территории Российской Федерации и простирающимся на ее континентальный шельф <7>. -------------------------------- <7> Частью 3 статьи 9 Закона "О недрах" применительно к участкам недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также к участкам недр федерального значения, расположенным на территории Российской Федерации и простирающимся на ее континентальный шельф, установлено, что пользователями недр могут быть юридические лица, которые имеют опыт освоения недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем 5 лет, а доля Российской Федерации в уставных капиталах более 50%.
На основании изложенного в целях усиления защиты публичных интересов Российской Федерации в сфере обороны и безопасности представляется необходимым пункт 4 части 3 ст. 2.1 Закона "О недрах" изложить в следующей редакции: "4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности", а также закрепить в Законе "О недрах" возможность установления особых ограничений по субъектному составу в отношении участков недр, при пользовании которыми необходимо использование "земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности".
Название документа