О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти
(Епифанов И. К., Мальцева Н. Н.) ("Российская юстиция", 2011, N 7) Текст документаО СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ ПРИ РАЗГРАНИЧЕНИИ ФУНКЦИЙ И РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ <1>
И. К. ЕПИФАНОВ, Н. Н. МАЛЬЦЕВА
Епифанов И. К., доктор экономических наук, профессор кафедры экономики производственных предприятий Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова.
Мальцева Н. Н., кандидат экономических наук, консультант Департамента природных ресурсов и государственного экологического контроля администрации Краснодарского края.
Статья посвящена совершенствованию управления природопользованием при разграничении функций и реализации полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти.
Ключевые слова: природопользование, государственный экологический контроль, органы исполнительной власти.
The article is devoted to improving environmental management in the delimitation of functions and the exercise of powers of state environmental control bodies of executive power.
В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, принятых распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р, предусмотрен комплекс мер по созданию условий для повышения уровня жизни населения на основе устойчивого развития российской экономики, а также обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития Российской Федерации. При этом одним из приоритетов социально-экономического развития страны в соответствии с данным документом является обеспечение здоровья человека, улучшение демографической и экологической ситуации, переход на новые экологические стандарты жизни <2>. Для этого, в частности, предстоит устранить административные барьеры и субъективизм при определении допустимой нагрузки на окружающую среду, совершенствовать экономические механизмы в области охраны окружающей среды, принять меры по обеспечению безопасности и комфортности среды проживания человека и разработать механизм поэтапного приведения экологической ситуации в загрязненных населенных пунктах в соответствие с нормативными требованиями, разработать и внедрить современную систему экологического аудита. -------------------------------- <2> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р.
В системе мер по совершенствованию управления природопользованием, переходу на наилучшие доступные технологии, внедрению удельных показателей энерго - и экологической эффективности экономики важное значение имеет разграничение и реализация полномочий в сфере управления охраной окружающей среды органами государственной власти. В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами. Государственный контроль состоит из контроля за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Так, ст. 72 Земельного кодекса РФ прописан муниципальный и земельный контроль. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" установлен порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (далее - специально уполномоченные органы). Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; порядка переуступки права пользования землей; выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков; порядка предоставления сведений о состоянии земель; исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности. Согласно п. 16 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2002 N 833 "О государственном земельном контроле", и в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.08.2004 N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости" Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в организации муниципального земельного контроля. В связи с этим Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости подготовлены для использования в работе Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации. Орган местного самоуправления или специально уполномоченный им орган, осуществляющий муниципальный земельный контроль (далее - орган муниципального земельного контроля), - орган, наделенный полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящий в систему органов государственной власти. Муниципальные инспекторы на территории муниципального образования осуществляют контроль за: соблюдением требований по использованию земель; соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов; соблюдением порядка переуступки права пользования землей; предоставлением достоверных сведений о состоянии земель; своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей; использованием земельных участков по целевому назначению; своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию; выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления; исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами; наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков; выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель. Органы и должностные лица местного самоуправления или уполномоченные ими органы осуществляют муниципальный земельный контроль, не подменяя собой государственный земельный контроль, и от имени муниципального образования организуют эффективное взаимодействие субъектов, осуществляющих земельный контроль на территории муниципального образования. Муниципальный земельный контроль осуществляется на основе разграничения предметов ведения по вопросам земельного контроля на территории муниципального образования. Письмом от 5 декабря 2006 г. N ММ/0938 Федерального агентства кадастра объектов недвижимости "О применении Положения о государственном земельном контроле, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" разъяснено, что государственный земельный контроль состоит из двух составляющих: контроля за землей как объектом гражданских прав; контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля. Государственный земельный контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности. Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53, установлено, что государственный экологический контроль состоит из 13 направлений, в том числе государственный земельный контроль. Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля (далее - уполномоченные органы), в соответствии с установленной компетенцией: - в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подп. "а", "в" - "е" и "л" п. 3 настоящих Правил, - в порядке, установленном постановлениями Правительства Российской Федерации о соответствующих видах контроля с учетом настоящих Правил; - в отношении государственного экологического контроля, предусмотренного подп. "б", "ж" - "к" и "м" п. 3 настоящих Правил, - в порядке, установленном настоящими Правилами. Следовательно, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является уполномоченным органом по осуществлению земельного контроля - контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля. Разграничение сфер ведения между федеральным уровнем экологического контроля и экологическим контролем регионального уровня прописано в Перечне объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, в котором указаны объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689. То есть имеет место коллизия экологического права - Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53, в которые входит и земельный контроль, полномочия по земельному контролю распространяются на исполнительный орган субъекта, а Перечень, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 285, не рассматривает полномочия субъекта в сфере контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, представляющего собой часть экологического контроля. Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, которые используют в работе муниципальные службы земельного контроля и на основании которых издаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения в сфере муниципального земельного контроля, часть полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования входит в сферу муниципального земельного контроля, а именно: - выполнение обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений (включая общераспространенные полезные ископаемые); - выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; При этом сфера деятельности муниципальных органов распространяется только на границы земель поселений. Кроме этого, в полномочия, прописанные муниципальному органу, входит контроль за выполнением требований по недопущению порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления, что напрямую пересекается с контролем за обращением с отходами производства и потребления и нарушениям правил обращения с пестицидами, агрохимикатами, входящим в состав экологического контроля. В условиях действия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного экологического контроля (надзора) и муниципального земельного контроля" из уровня регионального экологического контроля полностью выведен контроль за землей как природным объектом и природным ресурсом, в результате чего остаются "бесконтрольными" земли особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, земли лесного фонда компетенции субъекта, на земли водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, земли, подлежащие рекультивации по завершению разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, относящихся к сфере ведения органов исполнительной власти субъектов. Еще более интересная ситуация складывается в части переданных субъекту полномочий по осуществлению государственного геологического контроля. В соответствии с п. 7 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. N 293, органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный геологический контроль за выполнением условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения. При этом в целях разграничения сфер ведения между Федерацией и субъектами распоряжениями Министерства природных ресурсов РФ утверждены Перечни общераспространенных полезных ископаемых. Вместе с тем практически все указанные хозяйствующие субъекты, ведущие разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, зарегистрированы в Государственном реестре опасных производственных объектов, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". На основании п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" эти хозяйствующие субъекты подлежат федеральному государственному экологическому контролю. В результате данной правовой коллизии, когда федеральные органы не имеют полномочий по проверке месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а региональные не могут зайти на объект проверки, в связи с тем, что хозяйствующий субъект по классификации не подходит под уровень регионального контроля, наступает ситуация, когда возможность реализации полномочий по осуществлению регионального государственного геологического контроля отсутствует. Последствия хозяйственной деятельности, в отсутствие государственного контроля за выполнением условий лицензий на пользование участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения, их негативное влияние на экологическую безопасность недропользования, учитывая полное отсутствие полномочий контроля за землей как природным объектом и природным ресурсом, на региональном уровне, могут стать очень скоро угрозой экологической безопасности на территории многих субъектов Российской Федерации, где ведется интенсивная добыча общераспространенных полезных ископаемых. Несмотря на то что правила игры на бизнес-поле до сих пор устанавливаются государством, в лице своих федеральных органов, на региональном уроне на первый план выступают органы государственной власти субъекта. Этому способствует повсеместная передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов накладывает обязанность по самостоятельному осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Сегодня отдельные полномочия Российской Федерации в области природопользования переданы региональным властям по многим природоресурсным отношениям: в области лесных ресурсов, в области экологической экспертизы, в области водных отношений, в области охраны и использования животного мира, в области недропользования. При этом, приняв на себя исполнение полномочий по управлению природными ресурсами, региональные власти не понимают необходимости проведения комплексной экономической оценки природных ресурсов, основывающейся на исчислении затрат на сохранение устойчивости количественной и качественной структуры экосистемы, изменение которой зависит как от естественных, так и от антропогенных факторов. Непонимание и неприятие системы управления природными ресурсами в целом по региону приводит к нежеланию органов управления расставаться с полномочиями, ставившими бизнес в зависимость от чиновников. Региональные власти продолжают принимать подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложнения порядка регистрации и т. д. Так, например, Законом Краснодарского края от 6 апреля 2006 г. N 1015-КЗ "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Краснодарского края" введен новый вид лицензирования, отсутствующий в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Статья 6 Закона Краснодарского края от 6 апреля 2006 г. N 1015-КЗ регулирует особенности предоставления лицензий на пользование недрами при проведении дноуглубительных и берегоукрепительных работ, причем данное лицензирование деятельности осуществляется на бесконкурсной основе, только на основании утвержденного проекта работ. При этом объемы извлеченных полезных ископаемых и геометрические размеры в результате попутной добычи общераспространенных полезных ископаемых при проведении дноуглубительных, берегоукрепительных работ в пределах водных объектов и их водоохранных зон определяются маркшейдерскими замерами. Ненужность государственной экспертизы запасов в этом случае оговорена особо, ч. 2 ст. 6 Закона. Имеющее место противоречие ч. 2 ст. 5, ст. 6 Закона Краснодарского края от 06.04.2006 N 1015-КЗ "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Краснодарского края" Закону РФ "О недрах" позволило предоставлять недра в пользование для попутной добычи полезных ископаемых в отсутствие государственной экспертизы их запасов. Интенсивная "лицензионная" деятельность исполнительного органа администрации Краснодарского края привела к тому, что недра в пользование для попутной добычи полезных ископаемых предоставлялись повсеместно организациям, выполняющим противопаводковые мероприятия на реках Краснодарского края. При этом в течение нескольких лет имела место полная согласованность и интеграция действий "власть - бизнес", на основе соприкосновения интересов активно действовал обоюдный мотивационный механизм взаимодействия. В условиях существенного недостатка бюджетных средств для решения региональных проблем произошел обмен административного решения в пользу определенного бизнес-сообщества на обязательства по решению социальной проблемы, связанной с безаварийным пропуском паводковых вод. Это выразилось в недостаточном выделении государственных средств на проведение берегоукрепительных работ, соответственно, работы по берегоукреплению велись бизнесом за счет собственных капиталовложений. Попутная добыча при этом, заявленная как неосновной вид деятельности, а сопутствующий, вышла на передний план. Благородные цели решения социальной проблемы в виде осуществления противопаводковых и берегоукрепительных мероприятий были заменены бизнес-целями извлечения "полезного ископаемого" и получения "сверхприбылей". За полезное ископаемое в этом случае была выдана песчано-гравийная смесь, находящаяся в составе влекомого стока водного объекта, собирающегося с водоразделов рек и предназначенного природой для пляжеобразования. При этом третья составляющая отношений в сфере природопользования - общественные природные блага - была забыта. Целью работ в руслах рек стала не защита территорий для безаварийного пропуска паводковых вод, а выборка песчано-гравийной смеси с последующей продажей. Более того, при разработке проектной документации сроки реализации проектов по заявленным противопаводковым мероприятиям были приняты от 5 до 7 лет. Данные сроки не соответствовали целям обеспечения ежегодного безаварийного прохождения паводковых вод и защиты водоохранных территорий региона от подтопления. Системной проблемой явилось отсутствие в разрешительных документах и проектах информации о долгосрочном влиянии изымаемых или перемещаемых объемов песчано-гравийной смеси из русел рек на динамику формирования уровней русла и объемах твердого стока. В результате данной деятельности возникла угроза потери качества некоторых месторождений пресных подземных вод края, забор воды из которых производится из 1-го подруслового горизонта. Произошло уменьшение объема береговых наносов, формирующих пляжный рекреационный ресурс, изменение гидрологического режима русел рек с последующим усилением эрозионных процессов, падение уровней подземных вод в скважинах. Заключенный партнерский договор между властью и бизнесом вышел за рамки получения личной прибыли отдельных его участников, на ступень нарушенных общественных интересов всего социума в сфере обеспечения благоприятной экологической среды существования. Известно, что эффективным способом борьбы со сложившейся ситуацией является устранение породивших ее причин, а также недопущение или преодоление конфликта этих интересов. Первопричиной создания конфликта являлось законодательство субъекта, в связи с чем Законодательным Собранием Краснодарского края сегодня принят в третьем чтении проект закона Краснодарского края "О предоставлении в пользование недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и участков недр местного значения на территории Краснодарского края", где полностью исключены отношения по попутной добыче полезных ископаемых в руслах рек. В случае принятия данного закона утратит силу Закон Краснодарского края от 6 апреля 2006 г. N 1015-КЗ "О предоставлении недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Краснодарского края", который регулировал правоотношения в области попутной добычи общераспространенных полезных ископаемых при проведении дноуглубительных и берегоукрепительных работ на территории края. Однако задолго до принятия законодательных актов приказами исполнительного органа региональной власти все выданные ранее лицензии были приостановлены до проведения государственной экспертизы запасов, что исключено в условиях меняющегося гидрологического режима рек, отсутствия участка недр и горного отвода, а также других признаков недропользования. Соответственно, бизнес был поставлен в условия, когда сначала, обменяв административное решение на определенные социальные блага и исполнив свою часть партнерского договора, власть создала очередной административный барьер и отказалась от ответственности за неисполнение своей части договора. Эта ситуация, вызванная дезорганизацией в системе регионального управления, оказавшейся неспособной качественно реализовать переданные государством полномочия в сфере управления недропользованием, типична для российского чиновничьего менталитета <3>. Такое положение обусловлено в первую очередь отсутствием умения и опыта у региональных властей для решения социально-экономических проблем с учетом экологических факторов и интересов общества в целом. Во-вторых, отсутствуют легитимные предпринимательские структуры (ассоциации, объединения и т. д.), способные к конструктивному диалогу с органами государственной власти субъекта, для защиты коллективных интересов представителей бизнеса в этой сфере. Вместе с тем пагубные для территории социальные и экологические последствия деятельности можно предотвратить только путем трехстороннего общественного договора, в котором учтены интересы всех участников: власти, бизнеса, общества. -------------------------------- <3> Валитов В. М., Мальгин В. А. Взаимодействие власти и бизнеса: сущность, новые формы и тенденции, социальная ответственность. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2009.
Создатель теории общественного договора Джеймс Бьюкенен считал очень сложным переход от фазы договора разоружения к фазе договора о правах <4>. Сегодняшнее состояние реализации переданных отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования далеко от понятия необходимости договора в условиях нестабильно развивающейся рыночной экономики. Вместе с тем необходимость проведения берегоукрепительных работ в руслах рек Краснодарского края очевидна. Но их проведение с позиции комплексного рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды необходимо осуществлять на основании единого проекта проведения работ, разработанного по бассейновому принципу. К сожалению, в современных условиях закон не воспринимается большинством бизнесменов как гарантия исполнения партнерами своих обязательств, особенно если партнером является, как в данном случае, "лицензирующий орган" в лице региональной или федеральной власти. Да и подразделения исполнительной власти субъекта, получив переданные Федерацией полномочия в сфере природопользования, ведут себя так, как будто остаются штабом отраслей централизованного народного хозяйства, руководствуясь принципом "владею тем, что контролирую". И если крупный бизнес готов к конструктивному диалогу с властью, а средний и малый задумался об этой проблеме, то на этом фоне складывается впечатление ненужности диалога для отдельных исполнительных органов региональной власти, которых очень устраивает коллективно-безответственное "владение" переданными полномочиями РФ в области управления природными ресурсами. -------------------------------- <4> Моткин Г. А. Экономическая теория природопользования и охраны окружающей среды (Лекции теоретической систематики). М.: Тиссо, 2009. 347 с.
Название документа