Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в сфере недропользования

(Благовещенская М. С.) ("Административное право и процесс", 2011, N 8) Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

М. С. БЛАГОВЕЩЕНСКАЯ

Благовещенская Мария Сергеевна, соискатель кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

При привлечении к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в сфере недропользования требуется комплексный анализ норм, содержащихся в законодательных актах разной отраслевой принадлежности. Основной акцент в статье сделан на рассмотрении вопросов о том, как требования Закона РФ "О недрах", направленные на защиту конкуренции при недропользовании, реализуются в конкретных статьях главы 14 КоАП РФ, посвященных предпринимательской деятельности.

Ключевые слова: административная ответственность, недропользование, антимонопольное законодательство, конкуренция.

Administrative liability for the breach of the antimonopoly legislation in the sphere of natural resourses use M. S. Blagoveschenskay

In the course of application of administrative liability for the breach of antimonopoly legislation in the sphere of natural resources use, the complex analysis of norms from deferent law areas is required. The main accent in the present article is made on consideration of how the Law of Russian Federation "On natural resources", created to protect the competition in the course of natural resources use, are realized in the particular articles of the Chapter 14 of the Code of Administrative Offences of Russian Federation, concerned the business activity.

Key words: administrative liability, natural resourses use, antimonopoly legislation, competition.

Недропользование является одним из видов хозяйственной деятельности, осуществление которой, учитывая важность данной отрасли для российской экономики, требует соответствующего детального правового регулирования со стороны государства. Такое регулирование находит свое выражение, прежде всего, в нормах, закрепленных в законодательстве о недрах. Однако отношения недропользования регламентируются не только положениями названной отрасли права. Значительная часть отношений в данной области подпадает под действие норм административного права, начиная с выдачи лицензии на пользование недрами и заканчивая мерами административной ответственности за нарушения в сфере недропользования. С учетом того, что недропользование является предпринимательской деятельностью, на него в полной мере распространяются также и специальные требования по порядку осуществления такой деятельности. Некоторые из этих требований предусмотрены антимонопольным законодательством. В условиях многоотраслевой совокупности норм практически всегда возникает вопрос: что является первичным в данной совокупности, что является общей и специальной нормой, какая норма превалирует в конкретной ситуации? Для анализа вопроса об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в сфере недропользования обратимся, прежде всего, к основному нормативному правовому акту, непосредственно регулирующему отношения в сфере недропользования. Таким актом является Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Данный Закон в числе вопросов регулирования отношений недропользования содержит антимонопольные требования при пользовании недрами. Их установление обусловлено тем, что ряд действий участников этих отношений способен оказать негативное воздействие на состояние конкурентной среды в этой области и тем самым повлечь отрицательные последствия для экономики в целом. Указанные требования закреплены в ст. 17 Закона РФ "О недрах". В соответствии с названной статьей запрещаются действия органов государственной власти, а также любых других хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на ограничение конкуренции. Перечень таких действий является закрытым, и к ним относятся: ограничение доступа к участию в конкурсе или аукционе на право пользования недрами; уклонение от предоставления лицензий победителям конкурсов или аукционов; замена конкурсов и аукционов прямыми переговорами; дискриминация пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании; дискриминация пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры. Однако установление данных требований является лишь частью всего механизма регулирования. Для того чтобы предписание нормативного акта не было только декларативным и эффективно исполнялось соответствующими участниками правоотношений, оно должно быть обеспечено закреплением мер ответственности за его нарушение. В связи с этим законодатель предусмотрел в Законе "О недрах" (ст. 49) возможность применения, в частности, мер административной ответственности за нарушение антимонопольных требований при недропользовании. Поскольку автор статьи поддерживает и исходит из точки зрения преобладания специальных норм (а таковыми являются нормы законодательства о недрах), для того чтобы установить, какие из норм КоАП РФ устанавливают административную ответственность за соответствующие правонарушения, необходимо определить статьи Кодекса, которые содержат меры административного наказания за совершение запрещенных ст. 17 Закона "О недрах" действий, направленных на ограничение конкуренции, и применяются в отношении указанных в ст. 17 субъектов правоотношений. В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не содержится норм, напрямую корреспондирующих с положениями ст. 17 Закона "О недрах", а именно статей, предусматривающих ответственность за нарушение антимонопольных требований в сфере недропользования. Поэтому для решения вопроса о том, какие нормы КоАП РФ должны применяться, необходимо сопоставить те разделы КоАП РФ, статьи которых устанавливают ответственность как в сфере недропользования (природопользования), так и в сфере антимонопольного регулирования. В КоАП РФ имеется глава 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования". Однако она не содержит норм, устанавливающих административную ответственность за нарушения антимонопольного законодательства в сфере недропользования. Таким образом, несмотря на то, что отношения по использованию недр являются отношениями природопользования, действия, направленные на ограничение конкуренции в этой сфере, не входят в круг отношений, регулируемых указанной главой 8 КоАП РФ. В определенной мере корреспондирующими с положениями ст. 17 Закона "О недрах" являются, с нашей точки зрения, нормы, закрепленные в главе 14 КоАП РФ "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности". В данной главе содержится ряд статей, нормы которых направлены на защиту конкуренции в целом, без указания на какой-либо конкретный вид хозяйственной деятельности. К ним относятся ст. 14.9 (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления), 14.31 (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), 14.31.1 (злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35%), 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством, координация экономической деятельности), 14.33 (недобросовестная конкуренция). В рамках названных статей предусмотрена административная ответственность за недобросовестную конкуренцию, а также за совершение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на товарном рынке, действий, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Исходя из отсутствия в КоАП РФ статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение положений ст. 17 Закона "О недрах", представляется, что именно положения главы 14 КоАП РФ по защите конкуренции безотносительно к вопросам хозяйственной деятельности могут быть применены в случаях нарушения антимонопольных требований в сфере недропользования. Такой вывод, по нашему мнению, возможен только при условии, что нормы применяемых статей КоАП РФ корреспондируют по своему содержанию с соответствующими нормами ст. 17 Закона "О недрах". Кроме того, следует подчеркнуть, что при уяснении указанных норм и используемых в них понятий следует руководствоваться также определениями, закрепленными в антимонопольном законодательстве, в частности в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". С учетом сказанного, можно сделать вывод о том, что административная ответственность за нарушение антимонопольных требований при пользовании недрами наступает в соответствии с нормами ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.32, 14.33 КоАП РФ при совершении органами государственной власти, а также любыми хозяйствующими субъектами (пользователями недр) неправомочных действий, направленных на ограничение доступа к участию в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, уклонение от предоставления лицензий победителям конкурсов или аукционов, замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, дискриминацию пользователей недр. В рамках перечисленных статей КоАП РФ предусмотрено наложение таких видов административных наказаний, как административный штраф - на должностных и юридических лиц и дисквалификация - на должностных лиц. Административные штрафы выражаются либо в твердой сумме, либо рассчитываются в процентах от полученной в результате правонарушения выручки. Переходя к порядку привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольных требований при недропользовании, необходимо отметить, что в данном случае необходимо руководствоваться в первую очередь положениями КоАП РФ. Кодекс предусматривает возможность применения мер административной ответственности в судебном и во внесудебном порядке. Во внесудебном порядке дела о нарушениях антимонопольного законодательства возбуждаются и рассматриваются Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (ФАС), что является одним из ее полномочий в соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе <1>. В ст. 23.48 КоАП РФ закреплено, что федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 14.9, 14.31 - 14.33 КоАП РФ в пределах своих полномочий. При этом рассматривать дела от имени указанных органов вправе руководитель федерального антимонопольного органа, его заместители и руководители территориальных органов федерального антимонопольного органа, их заместители. Поводом для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства (ст. 28.1). -------------------------------- <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе".

В судебном порядке дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9, ст. 14.31 - 14.33, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. В отношении правонарушений в рамках ст. 14.31 - 14.33, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями, дела об административных правонарушениях рассматривают судьи арбитражных судов. Федеральная антимонопольная служба, помимо полномочий по самостоятельному рассмотрению дел и привлечению к ответственности за нарушения в сфере антимонопольного законодательства, вправе обращаться в судебные органы с исками о нарушениях антимонопольного законодательства в пределах установленной компетенции. В практике деятельности антимонопольных органов возник вопрос о правовой природе такой меры, как взыскание в бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства <2>. Применение данной меры ответственности широко обсуждалось, поскольку по своей сути такое взыскание, являясь мерой публичной ответственности, дублирует меры административной ответственности в соответствии с КоАП РФ за совершение аналогичных правонарушений и не предусматривается КоАП РФ в качестве вида административного наказания. Данный вопрос был изначально разъяснен в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 г. N 30, согласно которому применение одновременно взыскания дохода в рамках Закона "О защите конкуренции" и мер административной ответственности в рамках КоАП РФ за одни и те же правонарушения недопустимо, и такое взыскание производится только в тех случаях, когда определение размера штрафа по правилам, установленным ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ, не представляется возможным. -------------------------------- <2> Право антимонопольного органа выдавать предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, предусмотрено ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции".

Однако позже Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 14 октября 2010 г. N 52, устраняя коллизию указанного Постановления Пленума и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2009 г. N 11-П (отметившего компенсаторный характер применяемой ФАС меры), отменил Постановление N 30 в части указания на невозможность одновременного применения двух принудительных мер. Таким образом, в настоящее время перечисление в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушений антимонопольного законодательства, рассматривается как носящее компенсаторный характер, в то время как меры, предусмотренные КоАП РФ за данные нарушения, носят штрафной характер. Тем самым взыскание доходов в бюджет и штраф не являются "двойной" мерой ответственности и могут быть применены одновременно, не нарушая тем самым принципа недопустимости применения административного наказания дважды за одно и то же правонарушение. В заключение необходимо отметить, что при отсутствии в административном законодательстве предписаний, непосредственно регулирующих применение мер административной ответственности при нарушении антимонопольных требований именно в сфере недропользования, данный вопрос требует комплексного подхода и анализа норм, содержащихся в различных нормативных актах. Более четкая согласованность и взаимосвязь правовых норм разной отраслевой принадлежности и совершенствование законодательства в части установления административной ответственности за нарушение требований в сфере недропользования послужат важным фактором дальнейшей успешной правоприменительной практики в столь значимой для российской экономики области хозяйственной деятельности.

Название документа