Проблемы выбора вида разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий
(Бандорин Л. Е.) ("Экологическое право", 2011, N 3) Текст документаПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА ВИДА РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ИЗ ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЗОНИРОВАНИЕМ ТЕРРИТОРИЙ <*>
Л. Е. БАНДОРИН
Бандорин Л. Е., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Земельным кодексом РФ предусмотрено право выбора любого вида разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий без дополнительных разрешений и процедур согласования. Однако указанное право не имеет в действующем законодательстве механизма реализации. В статье описаны основные проблемы правоприменительной практики, а также сделаны предложения по основным элементам механизма реализации указанного права.
Ключевые слова: земельный участок, вид разрешенного использования, правила землепользования и застройки, регламент взаимодействия.
The Land Code of the Russian Federation provides for the right to choose any type of permitted land use, specified in the town planning rules, without additional permits and approval procedures. However, this right is not in the current legislation implementation mechanisms. In the article the author describes the main problems of law enforcement practice, but also made proposals on the main elements of the implementation of the said right.
Key words: land plot, permitted land use, town planning rules, regulation of interaction.
В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) "любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования". Эта норма направлена на реализацию принципа земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Реализация права самостоятельного, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбора любого вида разрешенного использования возможна исключительно при наличии утвержденных правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты, содержащие в себе виды разрешенного использования, и карту градостроительного зонирования с описанием границ территориальных зон. Если же зонирования территорий не произведено, то правообладатель земельного участка не может воспользоваться указанным правом самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельного участка. Этот вывод подтверждается судебной практикой <2>. Отсутствие в середине 2000-х годов утвержденных правил землепользования и застройки в большинстве российских муниципальных образований предопределяло обсуждение в литературе невозможности реализации права самостоятельного выбора вида разрешенного использования. -------------------------------- <2> См., напр.: Постановления ФАС Московского округа от 31 июля 2008 г. по делу N КА-А41/6086-08, от 15 июня 2005 г. по делу N КА-А41/4959-05, от 18 октября 2004 г. по делу N КА-А41/9286-04-П // СПС "КонсультантПлюс".
Так, Е. Н. Евсегнеева отмечала, что "землепользователь, желающий реализовать свое законное право самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельного участка, наталкивается на невозможность его осуществления в связи с отсутствием зонирования соответствующей территории, необходимость которого поставлена законодателем в качестве обязательного условия при самостоятельном выборе иного вида разрешенного использования земель. Таким образом, складывается ситуация, когда в целях решения данной проблемы любой вид разрешенного использования выбирается самостоятельно (только не землепользователями, как это предусмотрено п. 2 ст. 7 ЗК РФ, а соответствующими органами, ответственными за ведение государственного земельного кадастра, что подтверждается Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 г. N П/119, согласно данному Приказу сведения о разрешенном использовании (назначении) вносятся в соответствии с имеющим юридическую силу документом, которым устанавливается данное разрешенное использование). Очевидно, что в данном случае ущемляются законные права землепользователей и создается благоприятная среда для коррупции, так как возможность выбора иного вида разрешенного использования напрямую зависит от волеизъявления конкретного чиновника" <3>. -------------------------------- <3> Евсегнеева Е. Н. Изменение вида разрешенного использования земельных участков // Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых. М.: Юриспруденция, 2009. С. 111.
В настоящее время ситуация с правилами землепользования и застройки коренным образом изменилась. Установленные Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <4> последствия непринятия правил землепользования и застройки к 1 января 2010 г. <5> в виде запрета предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сыграли свою роль. По состоянию на осень 2010 г. из 74 крупных муниципальных образований <6> с численностью населения свыше 250 тысяч человек правила землепользования и застройки разработаны абсолютно во всех муниципальных образованиях, а утверждены и введены в действие - в 69 из них. Из общего числа городских округов (всего - 520) и городских поселений (всего - 1823) правила землепользования и застройки действуют более чем в 65% таких муниципальных образований <7>. В связи с выполнением основного условия реализации права самостоятельного выбора вида разрешенного использования земельных участков в значительном количестве российских муниципальных образований вопрос о пределах и механизме реализации указанного права становится одним из самых актуальных в современном земельном законодательстве. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148. <5> Впоследствии указанный срок был изменен на 1 января 2012 г. См.: ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 351-ФЗ "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". <6> Включая города федерального значения Москву и Санкт-Петербург. <7> Информация официального сайта Министерства регионального развития Российской Федерации // http://www. minregion. ru/statparams/.
По общему правилу право самостоятельности выбора возникает с момента вступления в силу правил землепользования и застройки, где градостроительными регламентами установлены виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне. В связи с этим неизбежно возникает множество не урегулированных в законодательстве вопросов о механизме реализации такого права, в частности, о механизме внесения информации о выборе того или иного вида разрешенного использования в сведения государственного кадастра недвижимости, в кадастровые паспорта земельных участков, в правоустанавливающие и (или) правоудостоверяющие документы на земельные участки. Комментируя норму об использовании земельных участков в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны, С. А. Боголюбов отмечает: "...данное положение не следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид, определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации - решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определенным видом разрешенного использования" <8>. -------------------------------- <8> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009. С. 487.
Подобный подход находит отражение и в судебной практике. Так, в Постановлении ФАС Уральского округа от 16 декабря 2009 г. N Ф09-10231/09-С1 по делу N А50-13702/2009 указано, что "нахождение земельного участка в зоне общественно-жилого назначения само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом использования, может по своему усмотрению в дальнейшем выбрать другой вид разрешенного использования или изменить его и использовать земельный участок только по своему усмотрению" <9>. -------------------------------- <9> Постановление ФАС Уральского округа от 16 декабря 2009 г. N Ф09-10231/09-С1 по делу N А50-13702/2009 // Официально документ опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс".
Очевидно, что, с одной стороны, "вся соответствующая документация" на земельный участок должна содержать единообразные и непротиворечивые сведения. В противном случае не будет обеспечен надлежащий правопорядок в земельных отношениях. С другой стороны, необходимо обеспечить правообладателю выбор разрешенного использования без дополнительных разрешений и процедур согласования. Поэтому представляется, что процедура изменения вида разрешенного использования должна осуществляться в "автоматическом" режиме, без административной и финансовой нагрузки на правообладателя земельного участка. "Усмотрение" правообладателя земельного участка должно быть подкреплено системой норм, указующих органам государственной власти и местного самоуправления на необходимость внесения изменений в соответствующие акты и документы, подтверждающие реализацию права выбора вида разрешенного использования. Собственники земельного участка вправе осуществлять использование земельного участка в соответствии с документами о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и о государственном учете объектов недвижимости. Основанием для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним являются правоустанавливающие документы, перечисленные в ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <10> (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). К таким документам относятся в том числе акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции, договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов недвижимого имущества на момент совершения сделки. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан осуществлять проверку юридической силы представленных на государственную регистрацию прав правоустанавливающих документов, проверку законности сделок и проверку действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти (абз. 2 п. 3 ст. 9, абз. 3 п. 1 ст. 13 и абз. 11 п. 1 ст. 17 Федерального закона N 122-ФЗ). Документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество и представляемые на государственную регистрацию прав, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, и отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Едином государственном реестре прав (п. 1 ст. 18 Федерального закона N 122-ФЗ). Таким образом, если в документе, представленном на государственную регистрацию прав на земельный участок, указано единственное разрешенное использование, а такой участок при этом находится в территориальной зоне с установленными градостроительным регламентом шестью видами разрешенного использования, то такой документ не соответствует требованиям, установленным законодательством, и не может являться основанием для государственной регистрации прав на такой земельный участок. Согласно ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <11> в государственном кадастре недвижимости содержатся дополнительные (т. е. не относящиеся к уникальным) сведения о земельном участке, в том числе о категории земель и о разрешенном использовании земельного участка. Статья 22 указанного Федерального закона включает в состав необходимых для кадастрового учета документов копию документа, подтверждающего установленное в соответствии с федеральным законом разрешенное использование земельного участка. Соответственно в эти документы должны вноситься сведения о видах разрешенного использования земельного участка, установленных градостроительным регламентом. Часть 2 ст. 16 указанного Федерального закона устанавливает правило, что кадастровый учет в связи с изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в п. 13 - 20 ч. 2 ст. 7 настоящего Федерального закона сведений (сюда входит и разрешенное использование земельных участков - п. 14) осуществляется на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом для осуществления такого учета документов. При этом ч. 3 ст. 16 указанного Федерального закона дополняет, что кадастровый учет в связи с изменением некоторых сведений, в том числе с изменением разрешенного использования земельного участка, осуществляется также на основании соответствующих документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия. -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Поскольку по факту принятия правил землепользования и застройки происходит изменение разрешенного использования подавляющего большинства земельных участков, расположенных на территории муниципального образования, то представляется принципиально необходимым возложить обязанность по внесению изменений в сведения государственного кадастра недвижимости в порядке указанного "информационного взаимодействия" на орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Вследствие установления такой нормы обязанность по подаче заявления в порядке ч. 2 ст. 16 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" для внесения изменения в сведения с правообладателя земельного участка, изменение разрешенного использования которого произошло вовне его воли и инициативы, будет справедливо снята. В таком случае любой правообладатель земельного участка сможет оспорить в судебном порядке бездействие органа местного самоуправления, вместо того чтобы самостоятельно заниматься подачей заявления и сбором всех необходимых документов. Возложение указанной обязанности на орган местного самоуправления сочетается с другой его, уже предусмотренной законодательством обязанностью. В состав сведений государственного кадастра недвижимости включается информация о территориальных зонах, с указанием индивидуальных обозначений и описанием местоположения границ территориальных зон, наименованием органов, их установивших, реквизиты решений органов и источники их официального опубликования (ч. 2 ст. 1, ст. 10 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"). Орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правил землепользования и застройки, которыми устанавливается или изменяется территориальная зона либо отменяется ее установление, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения (ст. 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"). Вместе с этим документом логично направить информацию об изменившемся разрешенном использовании земельных участков в составе таких территориальных зон. Информация о разрешенном использовании земельного участка вносится также в кадастровый паспорт земельного участка, который по своей сути является выпиской из государственного кадастра недвижимости <12>. Форма указанного паспорта <13> содержит строку 9 "Разрешенное использование". Согласно сноске к указанной строке в ней "указывается вид разрешенного использования земельного участка в соответствии с записями в государственном кадастре недвижимости". Приведенное в сноске указание не позволяет внести в соответствующей строке перечень видов разрешенного использования, соответствующий территориальной зоне расположения земельного участка, либо указать индекс территориальной зоны. -------------------------------- <12> На это также указано в ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". <13> См.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка" // Рос. газ. N 39. 2008. 22 фев.
В сноске к форме кадастрового паспорта земельного участка предлагается использовать формулировку, обеспечивающую возможность указания на подлинное разрешенное использование земельного участка, состоящего из перечня видов разрешенного использования земельного участка, установленных для территориальной зоны расположения соответствующего земельного участка, а также текущего использования земельного участка (в случае если текущее использование не вошло в перечень видов разрешенного использования). Поскольку изменение правового режима земельного участка в части изменения (в основном - путем расширения) его разрешенного использования происходит в силу утверждения нормативного правового акта (правил землепользования и застройки), вне воли и инициативы правообладателя земельного участка, возникает вопрос о распространении действия правил землепользования и застройки на правообладателя, начавшего оформлять документы и проходить процедуры, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, до вступления в силу таких правил. Федеральное законодательство не регулирует данный вопрос, вероятно, полагая, что достаточно воспользоваться общеправовым принципом "Закон обратной силы не имеет". В соответствии с этим принципом можно предположить, что правила землепользования и застройки не могут распространять свое действие на правоотношения, возникшие до их вступления в силу, в случае, если положение граждан и юридических лиц ухудшается по сравнению с ранее действовавшими нормами. Так, если лицо понесло затраты на подготовку проектной документации в соответствии и на основании ранее выданного архитектурно-планировочного задания (до 30 декабря 2005 г. <14>) или градостроительного плана земельного участка (после 30 декабря 2005 г.), а спроектированный объект капитального строительства не вошел в перечень видов разрешенного использования земельных участков, то применение правил землепользования и застройки заставит переделывать проектную документацию в соответствии с градостроительным регламентом, что, безусловно, ухудшит положение такого лица. Таким образом, правила не должны применяться. -------------------------------- <14> Согласно п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" подготовка проектной документации осуществляется на основании архитектурно-планировочных заданий вплоть до установления Правительством Российской Федерации формы градостроительного плана земельного участка. Такая форма была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" // СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 206.
Такое рассуждение справедливо, однако ответы на поставленные вопросы предпочтительнее формулировать в виде норм. Примеры решения таких вопросов можно наблюдать в отдельных правилах землепользования и застройки. Так, согласно п. 4 решения Пермской городской Думы "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" <15> (в редакции решения Пермской городской Думы от 24 июня 2008 г. N 215) "архитектурно-планировочные задания и градостроительные планы земельных участков, выданные до вступления в силу Правил землепользования и застройки города Перми, подлежат применению в части положений о видах разрешенного использования (назначении) объектов капитального строительства и их параметров". Таким образом, указанная норма говорит о возможности осуществления строительства (реконструкции) объекта капитального строительства по тому виду разрешенного использования, который указан в архитектурно-планировочном задании или градостроительном плане земельного участка, независимо от того, есть ли такой вид разрешенного использования в перечне основных, вспомогательных либо условно разрешенных видов использования либо такого вида вообще нет в градостроительном регламенте соответствующей территориальной зоны. -------------------------------- <15> См.: решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" // Вестник Пермской городской Думы. 2007. N 26 (специальный выпуск).
Некоторые муниципальные образования в своих актах об утверждении правил землепользования и застройки установили <16>, что предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов в границах территориальных зон не осуществляется в данном муниципальном образовании. С точки зрения обеспечения права самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков при проведенном зонировании территорий это представляется обоснованным по следующим причинам. -------------------------------- <16> См.: п. 2 решения Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" (в редакции решения Пермской городской Думы от 24 июня 2008 г. N 215); п. 5.1 решения Липецкого городского Совета депутатов от 29 июня 2010 г. N 51 "О Правилах землепользования и застройки города Липецка"; решение городского Собрания городского округа "Город Южно-Сахалинск" от 29 сентября 2004 г. N 740/95-04-2 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Южно-Сахалинск" (в редакции от 11 ноября 2009 г.) и др.
Согласно п. 5 ст. 30 ЗК РФ процедура предварительного согласования места размещения объекта предусматривает выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Согласно ст. 31 ЗК РФ выбор земельного участка обеспечивается органом местного самоуправления на основании заявления заинтересованного лица, в котором, помимо прочего, указывается назначение испрашиваемого к размещению объекта. То есть фактически разрешенное использование земельного участка. Далее сформированный и поставленный на кадастровый учет земельный участок предоставляется таким заинтересованным в предоставлении земельного участка для строительства лицам. Соответственно указанная процедура направлена на решение двух основных вопросов: 1) на определение месторасположения земельного участка и установление его границ и 2) на определение его разрешенного использования. Соответственно при наличии правил землепользования и застройки разрешенное использование применительно к территориальным зонам уже определено, а потому процедура предварительного согласования места размещения объекта не может выполняться в полном объеме. Напомним, что согласно п. 11 ст. 30 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в соответствии с градостроительной документацией о застройке <17> и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий). -------------------------------- <17> Под термином "градостроительная документация о застройке" согласно законодательству о градостроительной деятельности следует понимать проекты планировки территории и проекты межевания территории. Поэтому если правилами землепользования и застройки предусматривается запрет на применение процедуры предварительного согласования места размещения объекта, то с этим запретом должны корреспондировать нормы о формировании земельных участков лишь на основании планировки территории и о предоставлении земельных участков исключительно на торгах.
Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта при наличии правил землепользования и застройки неизбежно будет вызывать споры о возможности реализации лицом, приобретшим права на земельный участок на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта, права самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков. Однако полный отказ от ранее широко распространенной системы предварительного согласования места размещения объекта требует переходного периода. Согласно действующему земельному и налоговому законодательству размеры арендной платы за земельные участки определяются исходя из применяемого вида разрешенного использования. Среди основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности <18>, базовым является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования. Муниципальные образования после введения в действие правил землепользования и застройки должны принимать правовые акты, устанавливающие размеры арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности либо государственная собственность на которые не разграничена, применительно не к отдельным видам разрешенного использования, а к соответствующим территориальным зонам. -------------------------------- <18> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3821.
Вместе с тем налоговые ставки по земельному налогу устанавливаются представительными органами муниципальных образований в пределах, утвержденных п. 1 ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации <19>. Норма п. 2 указанной статьи позволяет муниципалитетам дифференцировать налоговые ставки в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. По земельному налогу, так же как и по арендной плате, необходимо применять зональный принцип. -------------------------------- <19> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
Изложенное предопределяет необходимость решения регламентных вопросов взаимодействия правообладателя земельного участка, реализующего право самостоятельного выбора видов разрешенного использования, с органами местной администрации, уполномоченными в области градостроительной деятельности и в области земельно-имущественных отношений. Для целей решения указанных регламентных вопросов взаимодействия необходимо классифицировать возможные случаи изменения видов разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости: 1) один вид разрешенного использования земельного участка на другой изменяется без осуществления строительства (например, в зоне сельскохозяйственного использования пахотное использование заменяется на огородное использование) либо со строительством, но не требующим получения разрешения на строительство (например, изменение огородного хозяйства на строительство дачного дома); 2) один вид разрешенного использования земельного участка на другой изменяется для целей нового строительства с получением разрешения на строительство; 3) один вид разрешенного использования объекта капитального строительства на другой изменяется для целей преобразования (перепрофилирования) такого объекта с проведением реконструкции или капитального ремонта, требующих получения разрешения на строительство; 4) один вид разрешенного использования объекта капитального строительства на другой изменяется для целей преобразования (перепрофилирования) такого объекта с проведением капитального ремонта, не требующего получения разрешения на строительство; 5) один вид разрешенного использования объекта капитального строительства на другой изменяется для целей перепрофилирования такого объекта без проведения каких-либо строительных работ. В случае, когда изменение одного вида разрешенного использования на другой сопрягается с необходимостью получения разрешения на строительство (второй и третий из указанных выше случаев), органы местной администрации получают необходимые сведения от заявителей в момент направления заявления о выдаче разрешения на строительство в орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности. В таком заявлении, равно как и в выдаваемом разрешении на строительство, должно быть указано наименование объекта капитального строительства в соответствии с проектной документацией. Представляется, что регламентом информационного взаимодействия органов местной администрации должно быть предусмотрено, что если земельный участок был предоставлен для одного вида разрешенного использования, а разрешение на строительство выдано на строительство объекта по другому виду разрешенного использования, то информация о таком изменении направляется из органа, выдавшего разрешение на строительство, в орган местной администрации, уполномоченный в области земельно-имущественных отношений, а также в орган государственного кадастрового учета и в орган по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В случае, когда изменение одного вида разрешенного использования на другой не связано с получением разрешения на строительство (первый, четвертый и пятый из указанных выше случаев), органы местной администрации должны иметь правовой инструмент получения от правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости информации об изменяемых видах разрешенного использования. Для всех трех указанных случаев необходимо установить уведомительный порядок. Действующее законодательство исходит из того, что правообладатель объекта капитального строительства самостоятельно способен определить, требуется ли получение разрешения на строительство для возведения нового объекта, требуется ли его получение при реконструкции существующего объекта и требуется ли его получение при ремонтных работах (т. е. затрагиваются или нет при капитальном ремонте конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности объектов). Анализ существующих правил землепользования и застройки показывает, что органы местного самоуправления иногда требуют от правообладателя земельного участка направлять уведомление о намерении изменить вид разрешенного использования в орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, который в установленном порядке представляет заключение о возможности или невозможности реализации намерений заявителя без осуществления конструктивных преобразований <20>. -------------------------------- <20> См., напр.: абз. 5 ч. 9 ст. 3 Правил землепользования и застройки города Перми; Порядок представления заключения о возможности или невозможности реализации намерений заявителя об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства на другой вид разрешенного использования, без осуществления конструктивных преобразований. Утв. Постановлением администрации города Перми от 25 декабря 2008 г. N 1253 // Вестник Пермской городской Думы. 2009. N 1. С. 159.
Необходимо признать, что получение "заключения о возможности или невозможности реализации намерений заявителя" для изменения одного вида разрешенного использования на другой является разновидностью разрешительной процедуры, что нарушает требования п. 2 ст. 7 ЗК РФ и ч. 4 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации <21> о выборе видов разрешенного использования без дополнительных разрешений и процедур согласования. -------------------------------- <21> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1).
Иными словами, федеральное законодательство запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления дополнительно регулировать правоотношения, возникающие на стадии выбора вида разрешенного использования, но не препятствует такому регулированию после факта состоявшегося выбора. Разрешительный ("согласовательный") порядок запрещен, установление уведомительного порядка допускается <22>. -------------------------------- <22> Здесь уместно отметить, что такой подход, избранный федеральным законодателем применительно к изменению разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, принципиально отличается от подхода, избранного применительно к жилым помещениям. Главы 3 и 4 Жилищного кодекса Российской Федерации предусматривают сугубо разрешительный порядок к переводу жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, равно как и к переустройству и перепланировке жилых помещений, независимо от того, затрагиваются ли при этих процессах конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности или нет.
Представляется, что регламент информационного взаимодействия между реализующими свое право собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, с одной стороны, и органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными в областях земельных отношений и градостроительной деятельности, с другой стороны, должен базироваться на указанных в настоящей статье подходах.
Название документа