Правовые аспекты рационального и комплексного геологического изучения недр

(Дудиков М. В., Мелехин Е. С.) ("Экологическое право", 2011, N 3) Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЦИОНАЛЬНОГО И КОМПЛЕКСНОГО ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ НЕДР <*>

М. В. ДУДИКОВ, Е. С. МЕЛЕХИН

Дудиков М. В., заведующий отделом научно-технического центра "Энергоэффективность", кандидат юридических наук.

Мелехин Е. С., директор научно-технического центра "Энергоэффективность", доктор экономических наук, профессор.

В статье рассмотрены проблемы возникновения права пользования недрами, рационального использования недр, геологического изучения недр. Авторами выработаны предложения по совершенствованию законодательства о недрах.

Ключевые слова: право пользования недрами, рациональное использование недр, комплексное геологическое изучение недр.

The article considers the problems of arising of right of use of subsoil, rational use of subsoil, geological study of subsoil. The authors worked out the proposals with regard to improvement of legislation on subsoil.

Key words: right of use of subsoil, rational use of subsoil, complex geological study of subsoil.

Государственное геологическое изучение недр Российской Федерации осуществляется в соответствии со ст. 36.1 Закона Российской Федерации "О недрах" <1>. -------------------------------- <1> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Несмотря на относительную урегулированность нормами этого Закона основных вопросов геологического изучения недр в правоприменительной практике, при регулировании отношений, возникающих в процессе геологического изучения недр, возникает две проблемы. Первая. Нормами законодательства о недрах разведка объединена с добычей полезного ископаемого. То есть лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых. Одним из оснований возникновения права пользования участками недр является государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <2>. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Договор подряда имеет своим предметом результирующую составляющую труда. Согласно п. 1 ст. 743 Гражданского кодекса Российской Федерации <3> подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. -------------------------------- <3> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

При этом техническая документация и смета разрабатываются и составляются на основе исходных данных, базисом которых является геологическая информация. Такие исходные данные в соответствии нормами ст. 759 Гражданского кодекса Российской Федерации являются обязательными для сторон договора подряда. Вместе с тем в случае недостоверности геологической информации возможны ошибки при учете пространственных контуров месторождения полезных ископаемых, положения участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ безопасного ведения горных и взрывных работ, зон охраны от вредного влияния горных разработок, зон сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносов бортов карьеров и разрезов и других факторов, влияющих на состояние недр и земной поверхности. В результате такие ошибки могут повлечь за собой изменение границ горного отвода и, как следствие этого, изменение условий пользования недрами. Указанное корреспондирует с п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации "О недрах". На основании этого пункта лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование. На основании п. 1 ст. 744 Гражданского кодекса Российской Федерации заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ. Однако внесение изменений в утвержденный проект потребует также соответствующих утверждений, процедура которых достаточно затратна как по времени, так и по денежным средствам. В то же время известно, что "подтверждаемость геологических прогнозов на стадии поисков не превышает 30 - 50%, а в конечном итоге, т. е. при доведении подтвердившихся прогнозов до промышленных запасов, - 25 - 30%" <4>. -------------------------------- <4> Орлов В. П., Хакимов Б. В., Сергеев Ю. С. О рыночном механизме в геологическом изучении недр // Минеральные ресурсы России. 2005. N 1.

Следовательно, в пределы десяти процентов сметной стоимости контрагентам уложиться достаточно проблематично. В соответствии с договором подряда на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, осуществляется значительный объем мероприятий, который зависит от исходных горно-геологических параметров. Эти параметры зависят от геологической информации. Пунктом 2 ст. 743 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договором строительного подряда должны быть определены состав и содержание технической документации, а также должно быть предусмотрено, какая из сторон и в какой срок должна предоставить соответствующую документацию. В зависимости от того, кто предоставил такую документацию, соответственно распределяются риски убытков, связанных с параметрической изменчивостью участка недр и вероятностным характером геологической информации. Тем не менее законодательство Российской Федерации не учитывает то обстоятельство, что процесс недропользования связан с постоянным получением и уточнением горно-геологических параметров участка недр. Такие параметры впоследствии сказываются на технических и технологических характеристиках горных работ. Вторая проблема заключается в том, что в Законе Российской Федерации "О недрах" отсутствуют нормы, обязывающие проводить мониторинг при консервационных и ликвидационных мероприятиях. Необходимость таких норм обусловлена возможностью получения геологической информации как на стадии разработки ископаемого, так и на стадии консервации и ликвидации горных выработок. Третья проблема состоит в том, что государственные программы развития территорий не согласуются с государственными программами геологического изучения недр. В результате возникает неопределенность при реализации нормы части пятой ст. 13.1 Закона Российской Федерации "О недрах", регламентирующей критерии и выявление победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр, в число которых включены: - научно-технический уровень программ геологического изучения недр; - вклад в социально-экономическое развитие территории; - сроки реализации соответствующих программ. В результате на практике отмечены факты несогласованности этих программ. В связи с изложенным целесообразно внести ряд изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Во-первых, необходимо установить уведомительный порядок предоставления права пользования недрами. Исторический опыт уже имеется. Например, в Уставе горном Российской империи было установлено, что поиск полезного ископаемого могло осуществлять любое лицо. Во-вторых, в ст. 6 Закона Российской Федерации "О недрах" следует предусмотреть такой вид пользования недрами, как разведка полезного ископаемого, выделив его в отдельную стадию геологоразведочных работ. Это позволит проявить себя субъектам малого и среднего предпринимательства, как правило, не располагающим крупными денежными средствами, необходимыми для добычи полезных ископаемых, но имеющим в наличии достаточные технико-технологические мощности, а также квалифицированных специалистов для проведения разведочных работ. Это позволит осуществить следующее: - значительно повысить качество таких работ; - нарастить научный потенциал; - обеспечить мультипликативное развитие региона; - обеспечить возможность учета целевых денежных средств, направляемых из государственного бюджета на проведение геологоразведочных работ на участках недр федерального значения, включая компенсационные средства, затраченные на проведение этих работ; - обеспечить более четкий учет, экспертизу геологической информации, а также развитие ее рынка как объекта коммерческого интереса; - увеличить налоговые поступления в бюджеты различного уровня за счет развития малого и среднего предпринимательства; - обеспечить реализацию политики демонополизации отрасли; - субъективировать и повысить ответственность за недостоверность геологической информации и определить последствия ее использования. Не следует также исключать возможность развития системы государственных предприятий, специализирующихся на проведении поисковых и разведочных работ. Это обстоятельство будет способствовать сохранению, а в дальнейшем интенсивному развитию научных кадров в геологической отрасли. При выделении разведки в отдельный вид пользования недрами условиями, содержащимися в лицензии на пользование участками недр для целей разведки полезных ископаемых на стадии разведки, должны быть: - объемы работ, необходимые для выявления и оценки прогнозных ресурсов полезных ископаемых на проявлениях таких полезных ископаемых (согласно Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых <5> такие запасы относятся к категории Р, т. е. к прогнозным ресурсам); -------------------------------- <5> См.: Классификация запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых. Утв. Приказом МПР России от 7 марта 1997 г. N 40 // Документ официально опубликован не был.

- программы геологических, геофизических и геохимических исследований площадей возможного нахождения полезного ископаемого; - материалы одиночных выработок, структурных и поисковых скважин и геологической экстраполяции структурных, литологических, стратиграфических и других особенностей, установленных на более изученной части месторождения и определяющих площади и глубину распространения полезного ископаемого, представляющего промышленный интерес; - данные о количественной оценке ресурсов, представлении о размерах предполагаемых месторождений, минеральном составе и качестве руд, которые основываются на аналогиях с известными месторождениями того же формационного (генетического) типа; - обоснование возможных изменений параметров кондиций по сравнению с аналогичными месторождениями. Выделение разведочных мероприятий в отдельный вид пользования недрами актуально в связи с тем, что в процессе таких мероприятий: - выявляются нюансы, обусловливающие необходимость формирования условий пользования недрами для целей добычи полезного ископаемого; - осуществляется подготовительная процедура перевода статичной формы залежи полезного ископаемого в динамичную составляющую природного компонента; - уточняется и приобретает наибольшую достоверность геологическая информация, необходимая для реализации технико-технологических, финансово-экономических и организационно-управленческих решений. В-третьих, необходимо рассмотреть целесообразность закрепления в Законе Российской Федерации "О недрах" (ст. 6) такого вида пользования недрами, как проведение мониторинговых мероприятий при консервационных или ликвидационных работах. Учет этого предложения позволит не только существенно снизить риск аварийных и катастрофических проявлений, но и извлечь пользу для получения дополнительных знаний о геодинамических и гидрогеологических процессах при систематизации геоморфологической зональности территории. В-четвертых, целесообразно поисково-исследовательское пространство недр ограничивать не геологическим отводом в виде блока недр, а возможностью земельного участка, предоставляемого для этих целей. В-пятых, нормами ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" необходимо устанавливать не перечень случаев перехода права пользования недрами и переоформления лицензии, а перечень требований к субъектам предпринимательской деятельности, которым возможна переуступка такого права. Законодательно установленный перечень таких требований позволит допустить к пользованию участками недр только те субъекты предпринимательской деятельности, возможности которых будут способствовать рациональному и комплексному использованию таких участков. При этом очевидно, что порядок и условия перехода права пользования недрами и переоформления лицензии должны оставаться в рамках административной юрисдикции. Законодательство о недрах должно устанавливать следующие условия, соблюдение которых в совокупности позволит передать право пользования участками недр другому субъекту предпринимательской деятельности: - субъект предпринимательской деятельности образован в соответствии с законодательством Российской Федерации; - субъект предпринимательской деятельности представил доказательства того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ; - у него имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или заключены договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Ответственность за нарушение условий пользования недрами при этом возлагается на владельца лицензии на пользование недрами. Кроме этого, должны быть гарантии обеспечения обязательств, установленных ч. 2 ст. 22 и ст. 23 Закона Российской Федерации "О недрах". А именно: в законодательстве о недрах необходимо предусмотреть комплекс норм, имеющих побудительное значение для пользователя недр с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и др.), связанных с пользованием недрами, а также для рекультивации территории, использованной при проведении работ. Круг случаев перехода права пользования недрами значительно расширится, но при этом условия пользования участками недр, установленные в лицензии, могут быть пересмотрены в случае взаимного согласия органов, предоставивших право пользования недрами, и недропользователя. Следовательно, не только права, но и обязанности переходят к другому пользователю недр. Для государства при этом не имеет значения "личность" пользователя недр. Для государства как собственника имеет значение прежде всего получение средств в бюджеты различных уровней от использования своей собственности. Кроме того, сохранение экологической системы, в том числе и геосреды вследствие рационального комплексного использования и охраны недр на основании соблюдения условий пользования недрами. Наконец, у субъекта предпринимательской деятельности, обнаружившего полезное ископаемое в результате геологического изучения, но не имеющего возможности для освоения участка недр, будет возможность передать этот участок другому субъекту предпринимательской деятельности. В-шестых, необходимо осуществлять согласованное формирование государственных программ геологического изучения недр и программ социально-экономического развития территории.

Название документа