Территориальное планирование и градостроительное зонирование искусственных земельных участков
(Мельников Н. Н.) ("Российская юстиция", 2011, N 8) Текст документаТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ ИСКУССТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Н. Н. МЕЛЬНИКОВ
Мельников Н. Н., кандидат юридических наук, научный сотрудник Института государства и права РАН.
В настоящей статье на основе анализа действующего законодательства исследуются отношения по территориальному планированию и градостроительному зонированию искусственных земельных участков.
Ключевые слова: земельный участок, искусственный земельный участок, земли населенных пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, территориальное планирование, градостроительное зонирование, правила землепользования и застройки, градостроительный регламент, публичные слушанья.
The article is devoted to the concept of territorial planning and town-planning zonation of artificial ground area. The research is based on the analysis of the legislation of the Russian Federation.
В последние десятилетия опыт создания искусственных земельных участков получил широкое распространение. В качестве примера можно привести дубайский насыпной архипелаг "The World" в форме земного шара <1> и проект "Федерация" в Краснодарском крае (Сочи), предполагающий сооружение насыпного острова площадью 250 га <2>. -------------------------------- <1> См.: Мамчиц Р. Города на воде - оправданы ли расходы // ИА DAILYSTROY: http:// www. dailystroy. ru/ foreign/ 647.php. <2> См.: Лешечкина Н. Рукотворные острова // http:// www. resortproperty. ru/ fullnews/?tx_ ttnews%5Btt_ news%5D= 144&tx_ ttnews%5BbackPid%5D= 19&cHash= 6932df6d07.
Легальное определение искусственного земельного участка в законодательстве отсутствует <3>, но возможность его создания предусматривается ст. 11 Водного кодекса РФ <4> и ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <5>. Предполагается, что отношения по созданию искусственных земельных участков будут урегулированы Федеральным законом N 123551-5 "Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", проект которого принят Государственной Думой в первом чтении <6>. -------------------------------- <3> Подробнее о понятии искусственного земельного участка см.: Мельников Н. Н. Искусственный земельный участок: поиск универсального определения // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 24 - 30. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2381. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 46. Ст. 5557. <6> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 июня 2009 г. N 2246-5 ГД "О проекте Федерального закона N 123551-5 "Об искусственно образованных территориях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 24. Ст. 2917.
В создании искусственных земельных участков <7> важную роль играет территориальное планирование, представляющее собой в соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <8> планирование развития территорий. Проект Закона об искусственно образованных территориях не содержит четкого указания на необходимость осуществления работ по территориальному планированию при возведении искусственных земельных участков. В то же время ст. 3 проекта упоминает о "планировании создания" искусственно образованной территории, а согласно ст. 6 проекта в случае создания искусственно образованной территории по инициативе органов государственной власти и органов местного самоуправления, данные органы принимают решение о "планировании создания искусственно образованных территорий", содержание которого должно отвечать требованиям, установленным п. 2 ст. 6. Такое решение может быть принято только после согласования "проекта решения" о планировании создания искусственного земельного участка с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случае создания участка по инициативе федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъектов, а при создании участка по инициативе органов местного самоуправления - с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и представительным органом поселения. Проект решения разрабатывается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при строительстве и (или) размещении на искусственном земельном участке объектов федеральной собственности; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при размещении на участке объектов государственной собственности субъекта РФ; местной администрацией поселения в случае размещения на участке объектов муниципальной собственности. Кроме того, проект решения подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, а также размещению на официальном сайте в сети Интернет. -------------------------------- <7> В настоящей статье понятия "искусственный земельный участок" и "искусственно образованная территория" используются как синонимы. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (Часть I). Ст. 16.
В литературе справедливо подчеркивалось, что указанная процедура принятия решения о планировании создания искусственно образованных территорий, предусмотренная рассматриваемым законопроектом, схожа с положениями ГрК РФ о территориальном планировании. В то же время нельзя в полной мере согласиться с мнением ученых о том, что проведение процедур по территориальному планированию создания искусственного земельного участка представляется обоснованным, когда инициаторами создания участка выступают физические и юридические лица, но при этом необходимость в территориальном планировании отсутствует, если искусственный земельный участок создается по инициативе Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований <9>. -------------------------------- <9> См.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Правовые проблемы создания и определения режима искусственных земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2008. N 2. С. 12 - 16.
Градостроительный кодекс определяет территориальное планирование как основу градостроительной деятельности по развитию городов и иных поселений <10>. Согласно ст. 2 ГрК РФ одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования. В соответствии со ст. ст. 10, 14, 18 Кодекса действие схем территориального планирования не ограничивается населенными пунктами и может охватывать территорию всей Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. При этом на картах (схемах) территориального планирования РФ, субъекта РФ или муниципального образования должны отображаться границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, объектов, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципалитета либо границы зон планируемого размещения указанных объектов. Отсюда следует, что создание искусственного земельного участка по инициативе Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования должно осуществляться на основании документов территориального планирования. Данный подход нашел свое отражение в ст. 6 Закона о морских портах, согласно которой решение о строительстве или расширении морского порта, предусматривающее сооружение искусственных земельных участков, принимается Правительством РФ на основании схемы территориального планирования. Если на искусственном земельном участке предполагается возведение объектов, не подпадающих под перечень, предусмотренный ст. ст. 10, 14, 19 ГрК, то создаваемый искусственный земельный участок также целесообразно отразить в схемах территориального планирования субъекта РФ и муниципального образования, в границах которых искусственный земельный участок будет создаваться. Кроме того, возведение искусственного земельного участка предполагает перевод земельного участка в составе земель водного фонда в другую категорию земель, при этом согласно ст. 9 ГрК перевод не допускается при отсутствии документов территориального планирования <11>. -------------------------------- <10> Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С. А. Боголюбов (автор главы - Е. А. Галиновская). М.: Проспект, 2009; СПС "Гарант". <11> Согласно Федеральному закону от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" рассматриваемое положение ст. 9 ГрК РФ вступает в силу с 31 декабря 2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 13. Ст. 1688.
Таким образом, исходя из норм ГрК РФ и иных положений действующего законодательства, территориальное планирование следует рассматривать как одну из составляющих процедуры создания искусственных земельных участков. Наличие в проекте Закона об искусственных территориях норм о территориальном планировании представляется избыточным, поскольку данные отношения должны регулироваться Градостроительным кодексом. Проект Закона об искусственно образованных территориях предусматривает необходимость разработки и принятия правил землепользования и застройки искусственного земельного участка. Проект правил разрабатывается лицом, выигравшим торги на право заключения соответствующего договора. Е. А. Галиновская и Н. В. Кичигин правильно обращали внимание на спорность положений ст. 12 законопроекта о том, что данный аукцион может организовываться физическими или юридическими лицами - инициаторами создания искусственного земельного участка <12>. Можно добавить, что спорными также представляются нормы ст. 18 Проекта закона, согласно которым физические или юридические лица - инициаторы создания искусственного земельного участка осуществляют приемку работ по разработке проекта правил землепользования и застройки. При этом в ст. 18 Проекта констатируется, что орган местного самоуправления утверждает правила землепользования и застройки после указанной приемки работ. Такой подход существенно ограничивает полномочия органа местного самоуправления по внесению замечаний и дополнений в проект правил землепользования и застройки, что не согласуется с положениями Градостроительного кодекса. В качестве дополнительного недостатка норм законопроекта следует назвать отсутствие в нем указаний на то, что проект правил землепользования и застройки разрабатывается в соответствии с ГрК РФ. -------------------------------- <12> См.: Галиновская Е. А., Кичигин Н. В. Указ. соч. С. 12 - 16.
Правила землепользования и застройки согласно ст. 1 Градостроительного кодекса представляют собой документ градостроительного зонирования. В результате зонирования определяются различные зоны (например, жилые, общественно-деловые, производственные), а правовой режим земельных участков и виды их разрешенного использования в пределах границ территориальных зон устанавливаются градостроительным регламентом. С разработкой проекта правил землепользования и застройки искусственного земельного участка может возникнуть ряд сложностей. Так, при возведении искусственного земельного участка с целью последующего размещения на нем объектов транспорта, например расширения морского порта, земли водного фонда подлежат переводу в земли промышленности и иного специального назначения. Согласно ст. 36 ГрК РФ земли указанной категории не отнесены к перечню земель, на которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Руководствуясь данной нормой, В. Можаровский и М. Попов отмечали, что градостроительные регламенты могут устанавливаться для межселенных территорий, "в том числе земель промышленности" <13>. Данная точка зрения представляется не достаточно обоснованной. Понятие межселенной территории регулируется ст. 13.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой снижение численности населения сельского поселения до 100 и менее жителей влечет упразднение поселения. В этом случае территория поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. Из сказанного следует, что межселенные территории располагаются в границах земель населенных пунктов и не входят в состав земель промышленности и иного специального назначения. -------------------------------- <13> См.: Можаровский В., Попов М. Размещение торгового центра на землях промышленности // Корпоративный юрист. 2007. N 1; Попов М. В. Правовые проблемы размещения торгового центра на землях промышленности // Право и экономика. 2008. N 3.
В соответствии со ст. ст. 1, 31 ГрК РФ правила землепользования и застройки, составной частью которых являются градостроительные регламенты, разрабатываются и утверждаются в отношении земель населенных пунктов. ГрК не предусматривает возможности принятия правил землепользования и застройки в отношении земель иных категорий. Необходимо также учитывать, что на землях промышленности и иного специального назначения могут располагаться объекты, относящиеся согласно п. п. 4, 5 ст. 87 ЗК РФ к федеральной собственности и ведению Российской Федерации. Порядок использования земель промышленности и иного специального назначения, являющихся собственностью РФ или субъекта РФ, определяется соответственно Правительством РФ или органами исполнительной власти субъекта РФ. Органы местного самоуправления не вправе распоряжаться данными земельными участками, в том числе утверждать в отношении их правила землепользования и застройки. Таким образом, правила землепользования и застройки не разрабатываются в отношении искусственного земельного участка, возводимого на землях промышленности и иного специального назначения. В то же время разработка правил необходима в случае отнесения искусственного земельного участка к землям населенных пунктов. По смыслу норм Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки утверждаются в отношении существующих земельных участков, и Кодекс не предусматривает возможности разработки правил для вновь образуемой территории, в связи с чем в ГрК необходимо внести соответствующие изменения. Согласно проекту Закона об искусственно образованных территориях правила землепользования и застройки разрабатываются отдельно в отношении образуемого искусственного земельного участка, а не утверждаются путем внесения изменений в действующие правила. Данный подход не противоречит ГрК РФ, ст. 31 которого определяет, что проект правил разрабатывается применительно ко всем территориям поселений и городских округов или их частям. Вместе с тем согласно ст. 34 ГрК правила могут разрабатываться с учетом планируемых изменений границ земель различных категорий, а изменения в правила вносятся при наличии предложений об изменении границ территориальных зон и градостроительных регламентов. Следовательно, правила землепользования и застройки в отношении искусственного земельного участка могут быть приняты путем внесения изменений в действующие правила. В силу ч. 9 ст. 31 ГрК РФ проект правил землепользования и застройки должен соответствовать схемам территориального планирования, поэтому данный проект необходимо представлять уполномоченному органу на этапе территориального планирования создания искусственного земельного участка. В противном случае представляется затруднительным определение целесообразности и необходимости создания искусственного земельного участка. Для минимизации расходов инициатора создания искусственного земельного участка можно предложить представлять не полный проект правил землепользования и застройки, а проект карты градостроительного зонирования искусственного земельного участка и макеты объектов, которые предполагается на нем возвести. Указанный проект карты градостроительного зонирования будет являться основанием для разработки правил землепользования и застройки искусственного земельного участка. Утверждение правил землепользования и застройки возможно после окончания строительных работ. В то же время, если технология строительства позволяет совмещать мероприятия по созданию искусственного земельного участка с обустройством территории, возведением инженерных коммуникаций, зданий и сооружений, можно порекомендовать утверждать правила землепользования и застройки до начала строительных работ. Согласно ст. 11 проекта Закона об искусственно образованных территориях вопрос о создании искусственного земельного участка подлежит обсуждению на публичных слушаньях. В соответствии со ст. ст. 30 - 32 ГрК РФ обсуждению на публичных слушаньях подлежат также правила землепользования и застройки. Порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется Градостроительным кодексом РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <14> и определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
При утверждении правил землепользования и застройки искусственного земельного участка до начала строительных работ, публичные слушанья по созданию искусственного земельного участка могут быть совмещены с публичными слушаньями по обсуждению правил землепользования и застройки искусственного земельного участка. Целесообразно также к началу публичных слушаний иметь заключение уполномоченного органа в сфере охраны окружающей среды о предполагаемом характере воздействия искусственного земельного участка на окружающую среду. Такой подход представляется наиболее функциональным, поскольку жители поселений, интересы которых затрагивает создание искусственного земельного участка, имея доступ к проекту правил землепользования и застройки и информацию о предполагаемом влиянии создания искусственного земельного участка на окружающую среду, могут четко выразить свои замечания и предложения. По смыслу положений ст. 11 законопроекта об искусственно образованных территориях необходимость проведения публичных слушаний возникает, когда создание искусственного земельного участка затрагивает интересы жителей соответствующего поселения. Следует признать, что определение круга граждан, интересы которых затрагиваются сооружением искусственного земельного участка, может столкнуться с рядом трудностей. В ст. 11 Проекта не содержатся критерии, позволяющие решить данный вопрос, и, исходя из буквального толкования положений этой статьи, заинтересованными лицами являются все жители поселения, в границах которого образуется искусственный земельный участок. Обратившись к нормам ст. 31 ГрК РФ, мы увидим, что порядок и условия проведения публичных слушаний проекта правил землепользования и застройки зависит от того, подготовлен ли проект применительно ко всей территории поселения или его части. В первом случае участниками публичных слушаний являются все жители поселения, а продолжительность публичных слушаний составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования проекта. Если же проект подготовлен применительно к части территории поселения, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа; если проект правил касается внесения изменений в градостроительный регламент конкретной территориальной зоны, публичные слушания проводятся в границах данной зоны, а срок проведения слушаний не должен превышать один месяц. Этот подход может быть применен при проведении публичных слушаний по созданию искусственного земельного участка и обсуждению проекта правил землепользования и застройки данного участка. Так, при создании искусственного земельного участка, относящегося к той же территориальной зоне, что и существующий участок, имеющий с искусственным участком общую границу, заинтересованными и приглашаемыми к публичным слушаньям лицами будут жители, проживающие в границах территориальной зоны, к которой относится существующий земельный участок. Пункт 17 ст. 10 законопроекта об искусственно образованных территориях регулирует отношения создания искусственного участка, имеющего общую границу с существующим участком, который необходим для использования искусственного земельного участка, а имеющиеся или планируемые к возведению объекты недвижимости на существующем и искусственному земельном участке будут иметь единую функциональную связь. В рассматриваемом примере публичные слушанья также предлагается проводить среди жителей, проживающих в границах территориальной зоны, к которой будет относиться искусственный земельный участок. В случае если вид территориальной зоны существующего земельного участка, граничащего с искусственным земельным участком, не совпадает с видом территориальной зоны искусственного земельного участка, или при наличии на искусственном земельном участке нескольких территориальных зон публичные слушания необходимо проводить с участием всех жителей поселения (муниципального образования). Градостроительный кодекс РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления и проект Закона об искусственно образованных территориях не регулируют последствия отрицательного результата публичных слушаний, следовательно, они носят рекомендательный характер. Данный подход законодателя неоднозначно оценен в юридической литературе. Одни авторы указывали, что общественность не всегда может компетентно судить о градостроительной документации, поэтому в законодательстве обоснованно установлен рекомендательный статус публичных слушаний <15>. А. П. Анисимов согласился с этой точкой зрения, но при этом высказался за необходимость дальнейшего поиска механизма учета мнения и интересов населения в деятельности органов публичной власти <16>. Иной позиции придерживается О. А. Дементьева, отмечая, что мнение о неспособности общественности является теоретическим обоснованием принятия решения "в угоду узкой группе лиц вопреки интересам большинства населения муниципального образования". Для решения рассматриваемой проблемы автор предлагает установить в законодательстве обязанность органов местного самоуправления учитывать не только публичные, но и частные интересы при принятии соответствующих решений <17>. С данным выводом следует согласиться, поскольку неурегулированность вопроса о порядке учета властью результатов публичных слушаний делает слушанья формальной процедурой, уровень интереса к которой у граждан и властных структур будет низким. Однако нужно также учитывать, что публичные интересы могут быть шире интересов жителей отдельного поселения и не совпадать с ними, поэтому органы власти должны обладать правом принятия решения при наличии отрицательного результата публичных слушаний. Достижение баланса интересов различных групп населения возможно путем принятия нормы, согласно которой отрицательный результат публичных слушаний по вопросу создания искусственного земельного участка влечет обязанность уполномоченного органа местного самоуправления по проведению повторных публичных слушаний и одновременному получению экспертных оценок и заключений относительно влияния искусственного земельного участка на устойчивое развитие территории муниципалитета. Можно также порекомендовать возложить обязанность на органы местного самоуправления по проведению общественной экологической экспертизы в отношении создания искусственного земельного участка. В случае положительных результатов экспертных оценок и отсутствия негативного влияния на окружающую среду за уполномоченным органом местного самоуправления следует признать право на принятие положительного решения о создании искусственного земельного участка и утверждение правил землепользования и застройки при отрицательном результате повторных публичных слушаний. -------------------------------- <15> См.: Васильева М. И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование (комментарий к законодательству). М.: Наука, 1999. С. 17; Очеретина М. А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23. С. 22 - 25. <16> См.: Анисимов А. П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведения публичных слушаний // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 23 - 27. <17> См.: Дементьева О. А. О регламентации института публичных слушаний в муниципальных образованиях // Журнал российского права. 2010. N 11. С. 41 - 53.
Возведение искусственного земельного участка может затрагивать интересы нескольких муниципальных районов или даже субъектов РФ, например, когда создание участка необходимо для функционирования объектов федерального значения в сфере транспорта, энергетики, обороны и т. п., для строительства которых предоставляются участки из состава земель промышленности и иного специального назначения. В указанных примерах критерием воздействия искусственного земельного участка на жизнедеятельность населения может являться наличие (отсутствие) негативного влияния на окружающую среду. Соблюдение интересов населения в таких ситуациях возможно без проведения публичных слушаний путем принятия нормы, согласно которой уполномоченный орган в сфере охраны окружающей среды обязан заблаговременно обеспечить возможность обсуждения мероприятий по созданию искусственного земельного участка и учета мнения общественности с предоставлением доступа к необходимой документации, в том числе по оценке воздействия искусственного земельного участка на окружающую природную среду.
Название документа