О соотношении норм гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков
(Елисеева И. А.)
("Общество и право", 2011, N 3)
Текст документа
О СООТНОШЕНИИ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ОБОРОТА
ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
И. А. ЕЛИСЕЕВА
Елисеева Инга Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Кубанского государственного университета.
Статья посвящена проблемам соотношения норм гражданского и земельного законодательства, регулирующих оборот земельных участков, и поиску оптимальных вариантов решения этих проблем.
Ключевые слова: земельный участок, оборот земельных участков, гражданское законодательство, земельное законодательство.
The article is devoted to the problems of correlation of civil law and land law regulations in respect of land plots turnover and to the search of optimal ways to solve these problems.
Key words: land plot, land plots turnover, civil legislation, land legislation.
В результате признания земельных участков объектами недвижимого имущества, гражданского оборота вопрос о соотношении норм гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных имущественных отношений и, в частности, оборота земельных участков стал вызывать острые и непрекращающиеся дискуссии в российской юридической науке [1, с. 32 - 39; 6, с. 55 - 59; 10, с. 84 - 86; 13, с. 33 - 37; 17, с. 53 - 60 и др.]. Правильное разрешение этого вопроса очень важно, так как земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). Рациональное использование земельных участков, а также оптимальное правовое регулирование их оборота играют важную роль в экономическом развитии государства, поэтому попытаемся дать на указанный вопрос обоснованный ответ.
Действующее законодательство устанавливает следующее. Пункт 3 ст. 129 ГК РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Подпункт 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляет, что акты земельного законодательства основываются на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.
При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения норм гражданского и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.
Но действующее гражданское и земельное законодательство не определяют критериев четкого разграничения сферы действия обеих отраслей законодательства в регулировании земельных имущественных отношений, в том числе по обороту земельных участков. Как верно заметил А. К. Голиченков, "общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства сегодня нет" [8, с. 22]. Основные точки зрения авторов по данному вопросу расходятся от полного отрицания существования земельного права как самостоятельной отрасли (В. А. Дозорцев) [9, с. 26 - 36] до отказа от включения земельных участков в сферу гражданско-правового регулирования (Н. Н. Осокин) [19, с. 52]. Другие ученые настаивают на приоритетности регулирования земельных отношений нормами одной или другой отрасли права (Ю. Г. Жариков, И. А. Иконицкая, Н. И. Краснов, И. Ф. Панкратов и другие).
В частности, Ю. Г. Жариков не согласен со сложившимся в юридической литературе мнением о приоритете норм гражданского законодательства по отношению к земельно-правовым нормам. Он отмечает: "Конечно, норма гражданского права является общей по отношению к земельно-правовой норме, поэтому она выше по юридической силе. Но при решении земельных вопросов надо обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса" [11, с. 48 - 49].
О. И. Крассов также оспаривает приоритет гражданско-правовых норм в регулировании земельных отношений: "Статья 76 Конституции РФ не закрепляет принцип приоритета одних федеральных законов над другими. Гражданский кодекс - это обычный федеральный закон, не являющийся экономической конституцией. Следовательно, принцип приоритета норм гражданского права над нормами других отраслей, сформулированный в Гражданском кодексе, не соответствует Конституции РФ. Именно это обстоятельство дает возможность решать земельные вопросы так, как это нужно, а не как записано в Гражданском кодексе" [2, с. 36].
Эту позицию разделяет Конституционный Суд РФ в своем Определении от 03.02.2000 N 22-О, где указано: "... Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой" [18].
Н. В. Карлова также полагает, что нельзя говорить о приоритете гражданско-правовых норм по отношению к земельно-правовым и наоборот. Каждая из этих групп призвана регулировать свою сферу общественных отношений. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и по совершению сделок с ними (п. 1 ст. 3 ЗК РФ). Гражданское законодательство регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Поэтому в первую очередь должен быть произведен поиск необходимых норм земельного законодательства, а при их отсутствии или недостаточности их содержания для полного урегулирования правоотношения следует обратиться (во вторую очередь) к положениям гражданского законодательства об основаниях возникновения, изменения и прекращения соответствующих прав. Она делает вывод: при регулировании имущественных отношений по поводу земли применяются нормы и земельного, и гражданского законодательства в "неравном соотношении". "В частности, при регулировании оснований возникновения прав на землю очевидно преобладание норм гражданско-правовой отраслевой принадлежности, и, наоборот, при регулировании оснований прекращения прав на землю гражданское законодательство используется лишь в качестве исключения. Такое соотношение представляется совершенно обоснованным и вытекает из специфики объекта правоотношений - земельного участка, который, как мы уже отмечали, выступает не только объектом присвоения, объектом субъективных имущественных прав, но и частью окружающей среды, природным ресурсом" [15, с. 46 - 50].
Указом Президента РФ "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" от 18.07.2008 Совету по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ было поручено разработать Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в ГК РФ.
В преддверии разработки данной Концепции представителями науки гражданского права был сформулирован ряд предложений, связанных с развитием гражданского законодательства, направленных на активизацию гражданского оборота земельных участков при реформировании вещных прав на землю. Это неразрывно связано с внесением весьма серьезных изменений в ЗК РФ и последующей кодификацией земельного законодательства.
Имеются два основных направления предлагаемых изменений: а) внесение существенных дополнений в ГК РФ, связанных с определением и содержанием видов вещных прав на земельные участки при одновременном исключении соответствующих разделов из ЗК РФ; б) изменение видов вещных прав на земельные участки [14, с. 71]. Е. А. Суханов предлагает полностью исключить из ЗК РФ подавляющее большинство правил, содержащихся в гл. III - IX, и перенести их в соответствующие разделы ГК РФ [20, с. 20 - 21; 23 - 24].
Между тем, указанная позиция и тенденция Концепции развития гражданского законодательства вызывает обоснованные возражения представителей науки земельного и экологического права.
Так, М. М. Бринчук, полемизируя с Е. А. Сухановым, заявляет, что на основании ст. 129 ГК РФ актами экологического законодательства, а не Гражданским кодексом регулируются отношения собственности на природные объекты, и земля, как и другой природный объект, как публичное благо не может быть "нормальным объектом гражданского оборота (недвижимостей)" [5, с. 29 - 30]. "Регулирование оборота земельных участков, находящихся в частной собственности, может осуществляться гражданским правом строго в рамках его предмета (имущественные отношения купли-продажи земель, их наследования, дарения и т. п.) и лишь с учетом норм земельного права, в том числе и по использованию и охране земель. Применительно к использованию и охране земель, включая находящиеся в частной собственности, нормы земельного права доминируют над нормами гражданского права" [5, с. 25].
С. А. Боголюбов отмечает: "... законодателю не следует уходить от выверенной и оправдавшей себя в теории и на практике формулы ч. 3 ст. 129 ГК РФ (почерпнутой из западноевропейского законодательства), согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Эта формула основывается на ч. 1 ст. 9, ч. ч. 2 и 3 ст. 36 Конституции РФ и получает последующее отражение в ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 и др. ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ, ч. 2 ст. 4 Водного кодекса РФ и в других федеральных природо-ресурсных законах" [4, с. 42]. Он подчеркивает, что включение специфических требований к осуществлению права собственности на земельные, лесные участки, на водные участки, на участки недр в ГК РФ путем перенесения их из ЗК РФ и других природо-ресурсных законов лишь утяжелит и расширит и без того объемный ГК РФ, сделает его более подвижным, часто дополняемым, не произведя решительного поворота к неуклонному исполнению требований закона в части охраны и использования земель и иных природных ресурсов [4, с. 42].
Данную точку зрения разделяют и другие ученые. Так, утверждается возможность обеспечить регулирование земельных отношений, в том числе оборота земель, в рамках существующей, сложившейся системы институтов, правовых механизмов, соответственно сохраняя общий перечень и структуру действующих нормативных правовых актов, а также их соотношение [3, с. 51; 16, с. 51; 7, с. 32]. Е. А. Галиновская замечает: "...практически для всех государств независимо от подхода к систематизации законодательства о земле характерно принятие и действие специальных законов, регулирующих как общие вопросы земельного оборота, так и отдельные земельные правовые отношения" [7, с. 32].
Так, в Германии основными нормативными правовыми актами, регулирующими земельные отношения, являются: Основной закон ФРГ от 23.05.1949, Германское гражданское уложение, Положение о поземельной книге от 23.03.1897 (с последующими изменениями и дополнениями), Закон о принудительной продаже с торгов от 24.03.1897 (с последующими изменениями и дополнениями), Строительный кодекс (единый текст от 27.08.1997), Закон об охране земель от 17.03.1998, Закон об охране природы (единый текст от 25.03.2002), Закон о регулировании водного режима (единый текст от 19.08.2002), Закон о лесе от 2.05.1975 [12, с. 16 - 17].
Кроме того, согласно ст. 74 Основного закона ФРГ правовое регулирование сделок по поводу земельных участков, земельное право (без права участия в освоении земли) и устройство населенных пунктов отнесено к конкурирующей компетенции Федерации и земель. Поэтому по ряду вопросов, связанных с правом собственности на земельные участки, федеральное законодательство отсылает к законодательству земель, и решение отдельных вопросов в землях может быть различным [12, с. 16 - 17].
Мы разделяем позицию С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, Е. А Галиновской и других специалистов в области земельного и экологического права. В любом случае, кардинальное изменение норм гражданского и земельного законодательства, регулирующих оборот земельных участков, требует глубокого научного осмысления и взвешенного подхода.
Литература
1. Адиханов Ф. Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Государство и право. 2001. N 1. С. 32 - 40.
2. Актуальные проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях: Матер. науч.-практ. конф. // Государство и право. 1995. N 12. С. 132 - 147.
3. Боголюбов С. А., Галиновская Е. А., Минина Е. Л., Устюкова В. В. Все о земельных отношениях. М.: Проспект, 2010. 656 с.
4. Боголюбов С. А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 38 - 46.
КонсультантПлюс: примечание.
Статья Бринчук М. М. "Соотношение экологического права с другими отраслями: проблемы теории и практики" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2009, N 5/6.
5. Бринчук М. М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. N 7. С. 2537.
6. Витрянский В. В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых отношений) в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 3 - 13.
7. Галиновская Е. А. О развитии законодательного регулирования земельных отношений // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 30 - 35.
КонсультантПлюс: примечание.
Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк.
8. Голиченков А. К. Комментарий к главе 1 Земельного кодекса РФ // Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Агентство (ЗАО) "Библиотечка РГ", 2002. 352 с.
9. Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26 - 36.
10. Жариков Ю. Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 44 - 54.
11. Жариков Ю. Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф. 1995 - 1998 гг. М.: Зерцало, 1999. 416 с.
12. Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В. В. Залесского. М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2005. 345 с.
13. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1999. 245 с.
14. Иконицкая И. А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 1. С. 70 - 76.
15. Карлова Н. В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 184 с.
16. Концепция развития земельного законодательства // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. П. Тихомирова и др. М.: Городец, 2004. 848 с.
17. Краснов Н. И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 53 - 60.
18. Определение Конституционного Суда РФ от 03.02.2000 N 22-О "По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1532.
19. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1999. N 1. С. 41 - 63.
20. Суханов Е. А. Проблема совершенствования кодификации российского гражданского законодательства // Актуальные вопросы российского частного права. М.: Статут, 2008. 350 с.
Название документа